17 制衡制度
应建立制衡制度，防范权力滥用

Seventeenth Principle Checks and Balances
A system of checks and balances should be adopted to prevent the abuse of power.

约翰·亚当斯一定会感到震惊，当他把三权分立的原则推销给人们后，他们中的一些人还想分离得如此彻底，以致让这个制度无法运转起来。

由于它没有使三个部门的权力完全、彻底地分离开来，这些怀有新教徒观念的人便反对采纳宪法。

他们漏掉了孟德斯鸠论述中的一个重要因素。他说，每个部门就其功能而论，应该是独立的，但如果它在完成这些功能的过程中滥用权力，那就应该受到其他两个部门的制约。

詹姆斯·麦迪逊对“相互制衡”的解释

有趣的是，詹姆斯·麦迪逊不得不用五本《联邦党人文集》（第47～51卷）来解释，行政、立法、司法部门之间的分权不应该是绝对的，而应该考虑一个固定的制衡制度。他说关键在于分权，然后，再用带子精心地把它们作为一个平衡单位捆绑在一起。

然而，麦迪逊承认，让政府的三个部门保持分立对自由的保护来说，非常重要。他说：

“所有权力的积累，立法权、行政权、司法权，只要这些权力掌握在相同之人的手中，无论是一个人，几个人，还是许多人，也无论是来自世袭、自封，还是选举，都可以被恰当地判定为真正的暴政。”（《联邦党人文集》，第47卷，P301）

接下来，他解释说，孟德斯鸠何以要提出就功能而论，权力应该是分立的，但为了防止权力的篡夺与滥用，它又应该是协调的。请注意，他曾公开赞美孟德斯鸠：

“那个在该主题上总是被人们请教与引用的圣人就是有名的孟德斯鸠。如果他不是政治学中这句无价箴言的作者，至少在最有效地把它展示与推荐给人类这方面，他也功不可没。”（同上，第47卷，P301）

在《联邦党人文集》第47卷中，麦迪逊指出，即使是那些通过联邦宪法要求绝对分权的州，在自己的州宪法中也采用了一种混合的权力。他指出，正如这些保障措施对各州来说是必要的一样，对联邦宪法，它们同样重要。事实上，他说：

“我会保证……向人们说明，假如就宪法给予每一个部门去控制其余部门的一种权利而论，这些部门迄今为止都不能联系与协调在一起，那（孟德斯鸠的）准则所要求的那种分离程度，作为一个自由政府必不可少的东西，就绝不可能在实际中被适当地维持。”（同上，第48卷，P308）

混合并不意味着篡夺

注意，“相互制衡”的目的是让每一个部门掌握一种宪法的控制权力，防止其他部门的任何篡权行为，或滥用赋予给它的权力。因此，这种“混合”并不意味着侵犯每个部门的合法职能。就像麦迪逊所解释的：

“各方同意，属于政府某一部门的适当权力，不应该直接和完全由其他两个部门的任何一个来执行。同样明显的是，在其他部门各自实施其权力的过程中，它们之中没有一个应该直接或间接拥有对其他部门的否定性影响。不可否认的是，权力具有一种慢慢渗透的性质，应该通过给它设限的方式来有效地予以抑制……接下来，最艰巨的任务就是，为每一种权力提供一些实用性的安全措施，以防止其他权力的侵犯。”（同上，第48卷，P308）

结果在我们这个时代出现的许多问题中得到了证明，这是多么艰巨的任务。未能利用相互的制衡已经让司法通过伪装成是对旧法律的解释来创建新法（被称为司法立法）。未能利用制衡也让总统制定出无数的新法，不是通过国会，而是通过颁布行政命令的方式。它允许联邦政府大范围地侵蚀各州保留的权力。它允许立法机构向人民课税，而这是建国者们或宪法从未考虑过的。

整个制衡体系需要更加彻底地研究，更加有力地执行。麦迪逊正确地预见到，宪法中的“羊皮纸栅栏”不能阻止权力的篡夺。政府的每个部门有责任站出来，利用已经提供给它们的制衡措施来保护自己专属的权力。同时，人民有责任紧紧地盯住他们的代表，只选那些在宪法范围内履行其职责的人。

制衡是为了保护“人民的意愿”

政府管理中所有这些反常的做法已经对人民的意图与欲望施加了暴力。建国者们觉得，如果一开始提供的相互制衡是不充分的，那补救就应该被视为一种策略，通过它，人民就有可能更直接地对权力中心施加影响，这样一来，决策就会与他们的意愿更加协调。詹姆斯·麦迪逊以下面的方式说道：

“因为人民是权力唯一合法的源泉，宪章来自于他们，根据宪章，政府几个部门的权力……才得以产生，这似乎与共和党人重新提出的那同一种最初的权力理论是严格一致的……无论何时，政府的任何一个部门都有可能对赋予其他部门的特许权力构成侵犯。”（同上，第49卷，P313-314）

但人民该如何保护自己呢？必须提供足够多的法律机构，以便当政府官员无视人民的意愿时，人民代表可以更直接地表达这种意愿。麦迪逊讨论了各种监督机构，为了让政府部门始终在宪法的框架内行使其权力，这些机构在过去已经被人们认真思考过。只是没有人在这方面做得非常成功。

宾夕法尼亚州曾经试图通过一个检察官委员会来执行它的宪法。该委员会在确定违法行为的发生方面是有效的，但在补救罪恶方面却无能为力。

其他人建议，允许人民在规定的时间就重要的宪法问题进行投票表决。然而，在《美国宪法》批准期间表现出来的巨大情感痛苦已经证明，经常这么做是无济于事的。麦迪逊说：

“过分强烈的对公众热情的关注所引起的扰乱公众安宁的危险，仍然是拒绝把宪法问题经常提交给全社会来决定的一个更重要的理由。尽管有那些参与了修改我们设立政府形式的成功案例（审批大会），这些成功确实给美国人民的美德与智力增添了如此多荣誉的光环，但必须承认，这些试验本身太过棘手，并被人不必要地增加。”（同上，第49卷，P315）

最后，麦迪逊声称，没有比宪法书面提供的内部制衡机构能更好地控制政府部门的机制了。他说：

“能给出的唯一答案就是，当所有这些外部的规定被发现并不充分的时候，不足之处肯定就由这种设计出来的政府的内部结构来补充，这样一来，它的几个组成部分也许就会通过它们相互的关系，成为让它们彼此各司其职的手段。”（同上，第51卷，P320）

建国者们最后设计出来的那种东西，在运用适当之时，被人们看作是一种具有独创性的机制。事实上，它仍然是使美国之鹰保持在政治谱系平衡点的最有效的方法。宪法就其行使的职责让部门分离，但又使它们彼此依靠，变得充分有效。正如我们在该书以前的章节中描述的一样，美国之鹰具有三个头，但它们都通过一个脖子来运转。就像前任副国务卿J．鲁本·克拉克（J. Reuben Clark）对它做出的解释一样：

“制宪者……划分了政府的三大功能，并且把每种功能设定为一个独立的部门：立法、行政与司法。每个部门与其他部门完全是独立的。它们中没有一个可以染指其他部门，没有一个可以把它的权力委派给其他部门。

“然而，通过宪法，这些不同的部门又联系在一起，整合成一个有效运转的整体。这些部门站在一起，相互支持。在各自独立的同时，它们又彼此依赖。这是这些部门——立法、行政与司法——其独立与依赖的融合，是每一个部门所拥有的功能的融合，正是这种融合构成了这个无可匹敌之文件的令人赞叹的精髓。在这项工作中，制宪者并没有直接的向导，没有历史上可供借鉴的政府先例。在我看来，正是在这儿，神圣的灵感出现了。这真是一个奇迹。”（J．鲁本·克拉克：《通过我们的宪法，岿然屹立》，盐湖城：德撒律图书出版公司，1973年，P147-148）

建国者们的初衷

结果证明，美国国父们完成的制衡制度远比孟德斯鸠想象的要复杂得多。它们包含了下列规定：

1．众议院发挥制衡参议院的作用，从此，如果没有得到众议院的批准，没有任何法令能够变成法律。

2．与此同时，参议院（第十七条修正案之前，代表国家的立法）发挥制衡众议院的作用，从此，没有得到参议院的批准，没有任何法令能够变成法律。

3．总统能够通过行使他的否决权，驳回任何他不赞成的法案来对众议院与参议院予以限制。

4．另一方面，国会可以对总统构成制衡，它可以通过被总统否决的提案，只要赞同票数达到每院的三分之二。

5．通过它为行政部门的运作拨款的专权，立法机构也可以进一步制衡总统。

6．在任命行政部门的重要职位时，总统必须获得参议院的批准。

7．在与外国签订的任何条约生效之前，总统也必须得到参议院的批准。

8．国会拥有对行政部门进行调查的权力，以确定资金是否花费适当，法律是否已被执行。

9．总统通过让立法机构知道他不会支持那些反对他纲领的人再次竞选，对立法机构具有一定的政治影响力。

10．通过使用其在建立军事基地、修建大坝、改变通航河流、建州际高速公路方面的自决权，总统感觉到他正在得到受益地区代表的支持。这样，行政部门也可以对国会构成进一步的制衡。

11．司法机构通过审核所有法律并判决它们是否符合宪法，可以对立法机构构成制衡。

12．另一方面，由于具有限制司法权范围的宪法监督权，国会便拥有一种约束司法机构的权力。

13．此外，国会对任何犯有叛国罪、重罪或轻罪的法官拥有弹劾权。

14．由于拥有提名新法官让国会批准的权力，总统也可以对司法机构构成制衡。

15．通过控制为联邦法院的运作提供拨款，国会对司法机构拥有进一步的制约权。

16．国会可以提出宪法修正案，如果得到四分之三的州的批准，它就能对行政机构与司法机构的运作构成重大影响。

17．通过共同决议案，无须征得总统的同意，国会可以终止赋予总统的某些权力（比如发动战争的权力）。

18．人民每两年可以更换一次他们选举的国会议员；总统每四年一届；参议院每六年一届。

维护建国者创建的制度的重要性

华盛顿总统认为，与制衡机制配套的三权分立是美国政体的精髓所在。我们的任务是要去维护它。在其告别演说中，他这样说道：

“同样重要的是，在一个自由的国家，这种思维习惯应该引起那些被委托去从事行政管理的人的特别注意，应该把自己的行为限制在他们各自的宪法职责范围内，避免在一个部门的权力实施过程中，去侵犯另一个部门的权力。

“侵权的欲望倾向于把所有部门的权力合而为一，由此去形成的无论是何种形式的政体，都是一种真正的暴政。对支配人类心灵的权力之爱与滥用权力之倾向的正确看法，足够满足我们去探究这一处境的真相。

“通过划分权力，并分配给不同的受托者，让公众福利的每个监护人反对别人的侵权，政治权力运作中相互制衡的必要性已经被古代与现代的实践所证明，有一些实践发生在我们的国家，有一些发生在我们的眼皮之下。就像去建立它们一样，去保护它们是必须的。根据人民的意见，如果宪法规定的权力之分配与改变错得离谱，那就用宪法指定的那种方式，通过某项修正案来予以改正。但不能通过篡夺的方式来改变；在某些情况下，尽管这种篡夺的方式可能是一种不错的手段，但它终究是毁灭自由政府的一种常用武器。”（菲茨帕特里克：《乔治·华盛顿的著作》）

建国者们提出的“和平的”自我修复策略

近两个世纪以来，《宪法》一直在发挥作用，通过一系列创伤性危机，它让这个国家维持下来。这些危机很少出现那种情况，其时，政府的某些部门在行政管理中变得蛮横无理，越权行事，或明目张胆地违反宪法施加于其上的限制。正如华盛顿总统指出的，总有一种让这些情况经常发生的倾向，这类似于我们时代的情形，但到了危机真正爆发的关键时刻，就会出现内置的宪法机制来控制它。

通过对比，我们发现有大量国家，它们声称已经复制了美国宪法，但并没有采纳充分的制衡制度。在那些国家，当被选的总统废除宪法，并通过军队来维护其统治时，唯一的补救措施，就是诉诸机枪与炸弹来推翻这个篡位者。这样的事情总是一次又一次地发生。建国者们希望在1787年的宪法中实现的东西，就是当制度失衡的时候，采取自我修复的和平机制来予以解决。

水门事件

在一场危机中，通过和平方式移交权力的最引人注目的例子是水门事件。总统被人发现利用他的高级官员来为他超出其权力范围的目的服务。在弹劾的威胁之下，他辞职了。当时，他是美国陆、海、空三军的总司令。他并没有试图通过这些军事力量来维持他的权力。实际上，根据美国宪法，即使他这么做，对他来说也是无济于事的。一旦问题到了一个需要抉择的紧要关头，权力就会平稳、和平地完成移交。

赐福国内的安宁

我们中的一些人不得不在动乱或革命期间到别的一些国家旅行或生活。一旦宪法确立，用和平的手段，让补救与修复的机制发展起来，这是一条值得去追求的、最明智和最令人满意的途径。它需要更多的耐心，但只要给出一定的时间，结果会更确定无疑。

通过和平的手段来解决问题，这是美国宪法的主要目的。