1.2 研究内容
通过上面的分析，可以知道财政分权体制讨论的核心话题在于中央政府和地方政府如何有效地划分财政收支的权利范围。现实中，财政分权制度的有效实施必然包含各式各样的转移支付制度（地方政府上解中央政府或者中央政府向下级政府进行财政收入的转移）。所以本书将话题限定在讨论不同的财政分权和转移支付制度组合条件下，地方政府的行为选择问题。文章的核心内容由以下五个紧密联系的话题构成。
第一个话题：重点讨论在资本完全流通的条件下，不同财政分权和转移支付制度组合对税收竞争带来的负外部性的影响。随着经济水平的不断提高和金融业务的不断扩展，资本流动成为一个普遍现象。在财政分权框架下，地方政府使用何种政策吸引外部资本流入成为政府官员们关心的问题。为了吸引资本，地方政府竞相减免资本税和生产税以追求更高的资本边际回报，这不仅能够带来地方经济的繁荣，还可以提高本地区的就业水平和居民收入，但是这也直接造成了地方政府税收收入下降和公共物品提供不足的问题。为了吸引资本而竞相降低税率的现象在公共财政领域被称为“税收竞争”，所带来的政府收入下降、公共物品供给不足的问题被称为“税收竞争的负外部性”。中央政府能否实行合理的财政分权制度以避免财政竞争所带来的负外部性成为最近几年财政竞争研究领域所关注的问题。
本研究第三章重点分析了四种不同的财政分权和转移支付制度组合是否能够有效地避免财政竞争带来的负外部性，得到的核心结论是：税收分成制度不但不能实质性降低财政竞争的负外部性，还会加剧这种效果，导致公共物品供给更加缺乏；实行根据税基差异进行转移支付的制度则可以部分消除财政竞争的负外部性；实行按地方政府人均财政收入标准的均等化转移支付制度不能有效地降低财政竞争所带来的负外部性；中央和地方政府实行税收垂直竞争制度（同时对相同的流动性税基进行征税）不仅可以在一定程度上克服税收竞争带来的负外部性，而且当中央税和地方税税率满足一定的关系时甚至可以完全消除这种负外部性，实现经济的福利最优（First-Best）。这成为第三章的核心创新点，也是对现有财政竞争理论的有益补充。
第二个话题：以中国经济改革为背景，讨论为什么随着转移支付的不断增加，地方政府会出现“重生产、轻福利”的支出结构。近期的经验研究（尹恒和朱红，2011；张晏和傅勇，2009；等等）都得出了中国地方政府支出“重生产、轻福利”的结论，在理论上借助了Li and Zhou（2005）的“为增长而竞争”的逻辑来解释上述经验结果。本研究认为除了“为增长而竞争”的逻辑之外，财政竞争也可能是造成上述地方政府“重生产、轻福利”的一个原因——在资本完全流动的条件下，地方政府为了吸引更多的资本，竞相扩大政府生产性支出。当中央政府提高一单位转移支付时，地方政府将这部分转移支付投入诸如基础设施建设方面会带来资本边际回报水平上升，资本流入，这不仅能够提高地区居民的收入水平还能够进一步增加税基，相比直接将转移支付投入福利性支出方面更能提高居民福利水平和扩大本地区生产总量，所以财政竞争可能会造成地方政府“重生产、轻福利”的问题。中国自1994年实行“分税制”改革以来，中央政府税收收入不断增加，转移支付比重不断上升，地方政府对转移支付的依赖程度也不断加深，很多地区甚至出现了转移支付占总支出水平超过1/2的现象，可见转移支付在中国财政体制中的重要性。为此，本书第四章不仅将上述的经济逻辑进行了数理化的表达，而且利用中国2002～2006年的县级面板数据进行了经验研究。计量结果显示：随着人均转移支付的不断增加，地方政府会逐渐提高生产性支出的比重。理论判断和经验结果相一致。
第三个话题：以中国1994年的分税制改革为背景，解释了分税制作为一种财政集权改革措施能够促进国内市场整合的原因。财政分权不仅会因为财政竞争造成地方政府的税收和支出行为变异，而且会导致地方政府实行其他行政措施以保护本地区的利益。市场分割策略（又称地方保护主义）成为地方政府的普遍选择，尤其对于中国这样处于市场转轨期的国家来说，地方保护主义一度成为大家讨论的焦点话题。自Young（2000）的研究以来，国内外很多学者都将目光转向中国的市场分割问题，但主要集中于详细描述中国的市场分割程度的变化趋势，并没有给出一个一致性的解释。从大多数统计描述来看，中国地方市场分割程度以1994年为分水岭，1994年之前不仅程度很高，而且波动幅度很大，但1994年之后，除了1997年亚洲金融风暴造成小幅度上升之外，其余年份都是平稳的，并且市场分割程度相对较低。这和中国实行的财政分权方式有直接关系。1994年之前，基本实行的是税收“包干制”，维持地方政府自收自支的模式，因此地方政府为了保护地区的税基而实行了市场分割策略，以避免本地区的低效率企业遭受外部竞争；1994年实行的分税制改革在本质上属于财政集权改革，中央政府上收税权之后，原本属于地方政府的税基被划归中央政府管辖，地方政府就缺少了保护这些企业的动机，而市场整合可以促进市场竞争，完善市场经济制度，使地方居民能够享受到价格更加低廉的商品，因而当中央政府上收的税收权限大到一定程度时，地方政府会主动放弃市场分割策略转而促成全国市场的整合。本书的第五章重点解释了为什么作为税收集权措施的“分税制”改革会在短时期促成市场整合。
第四个话题：讨论“财政分权、转移支付与地方政府福利性支出效率”。1994年推行的分税制改革加强了中央财权，形成了“支出高度分权，税收相对集权”的模式，为中央政府平衡地区财力创造了有利条件。一般认为，现行的财政分权制度具备合理性，既能利用地方政府具备的信息优势，将大部分的支出权下放给基层政府，又能通过各类转移支付缩小地区财力差距。然而数据显示出：随着中央转移支付力度的不断增加，各地区政府的财力差距逐渐缩小，但福利性公共物品的不平等程度并没有明显的减弱。本研究为上述现象提供了一种合理的解释。根据经典财政分权理论（Hayek, 1945; Oates, 1972），地方政府更加接近居民，能够较为准确地了解当地的经济社会状况和居民偏好，所以在安排公共支出时能体现出更高的效率。虽然中央政府可以通过条件转移支付（专项转移支付和部分一般性转移支付）平衡地区财力差距，但地方政府对此缺乏自由安排的权力，这与财政分权的核心理念相悖，也因此降低了地方政府的福利性支出效率。为了验证上述逻辑，本研究使用中国1998～2006年的城市样本进行了经验研究，首先用“非参数数据包络分析”（DEA）方法计算出各年各地区的福利性支出效率，然后考察分项转移支付对福利性支出效率的影响。实证结果表明专项和一般性转移支付的增加会使地方政府福利性支出效率减少，而税收返还和福利性支出效率显著正相关。经验结果符合理论预期，专项转移支付和部分一般性转移支付的用途由中央政府指定，虽然起到了平衡地区财力差距的作用，但会造成地方政府支出效率下降，最终无法显著缩小各地区福利性公共物品的供给差异。除此之外，一般性转移支付难以被地方政府准确预测，无法在事前做出合理的预算安排，会造成“粘蝇纸效应”（Flypaper Effect），所以该部分转移支付同样会降低支出效率。与此相反，税收返还规则明确，地方政府能够准确预测，并做出合理预算，所以人均税收返还与地方政府福利性支出效率显著正相关。本书第六章对上述问题进行了详细的阐释。
第五个话题：讨论“资源禀赋差异与地方政府支出偏向”。中国实行自上而下的政府官僚治理模式，经济增长表现越好的地区的官员越可能获得升迁。资源禀赋丰裕的地区增加政府生产性支出所带来的GDP增量较大，随着无条件转移支付的不断增加，资源禀赋丰裕地区的政府官员为了追求政治晋升，倾向于扩大政府生产性支出，提高地区经济发展程度；对资源禀赋匮乏地区的官员而言，增加政府生产性支出所带来的地区GDP增量较少，政治晋升的可能性也更小，新增转移支付用于政府行政开支和福利性支出的倾向就更大。一方面地方官员可以通过扩大行政开支增加腐败、公务消费和构筑本地政治资源网络等方式提高私人效用，另一方面增加福利性支出将使官员赢得本地居民更多的支持。这是导致资源禀赋不同的地区表现出不同的财政支出偏向的重要原因。经验研究部分利用中国1998～2006年的县级财政数据对上述理论命题进行了验证，计量结果显示：随着无条件转移支付的增加，资源禀赋丰裕的地区较资源禀赋匮乏的地区，会将更多的无条件转移支付投入生产性支出上；资源禀赋匮乏的地区较资源禀赋丰裕的地区，会将更多的无条件转移支付用于提高政府公务开支和福利性支出。不同方式的敏感性分析进一步支持了上述结论。分税制改革以来，中央财权逐渐集中，地方政府的“事责”逐渐增加，转移支付不仅弥补了地区财力缺口而且平衡了地区财力差距。但是，中国自上而下的政府管理模式，加上中国各地区资源禀赋存在的较大差异，最终造成了资源禀赋不同的地方政府表现出不同的财政支出偏向。资源禀赋匮乏的地方会将更多的财政资源用于行政成本，这不仅浪费了财政资源，而且可能造成地方官员利用财政资金构筑地方政治网络，通过腐败和公务性消费等方式变相提高自己的福利；资源禀赋相对丰裕地区的官员，为了政治升迁，会将更多的财政收入投入生产性支出方面，忽视福利性公共物品的供给，导致地区财政支出结构次优。本书第七章对上述问题进行了详细的阐释。