三 国有企业的分类

多年来，围绕国有企业分类改革，学者们不断提出自己的分类改革建议，提出了很多值得重视的观点，将国有企业分类的研究不断拓展到新的领域。这里，本书重点分析张政军、王怀宇提出的适应国资监管的三种分类建议；天则经济研究所提出的按照资产性质和归口管理分类；国资委“国有企业分类研究”课题的研究成果；党的十八届三中全会之后国有企业的分类。

（一）适应国资监管的三种分类建议

国务院发展研究中心企业研究所张政军、王怀宇曾提出国资委可以重点从以下三个角度对国有企业进行分类监管。

1．按企业经济属性分类

可将企业分为自然垄断或寡占、有特殊目标或公益性、竞争性三类，不同类企业又可进一步划分为财务状况好和差两类。不同经济属性体现为企业的不同目标和市场影响能力。国资委作为股东，对不同属性国有企业的要求应有差异（见表1-2）。

属于自然垄断和寡占的企业具有产量控制和市场价格制定或合谋制定的能力，因此对其管理手段主要应该是市场行为和价格管制，但对于财务利润高的企业，有必要控制其收入分配并管理其工资总额。

有特殊目标或公益性的企业主要是在“市场失效”的领域从事业务，特别是需要长期财政支持（包括投资、融资、补贴等多种方式）的国有企业（如某些大型项目公司、大型军工企业），其主要业务、所需条件和经营收益及成本也应有较高透明度，对其要求主要是成本和公共目标，而对于财务独立的企业，可对其有资本回报的要求。

属于竞争性领域的企业的主要目标一般是资本回报，而对于前两类企业来说，资本回报不应是主要目标。

2．按企业股权多元化程度分类

按股权多元化程度，可将企业分为国有独资公司、股权多元化公司和上市公司三类。国资委在对不同股权状况的国企行使股权时，要注意法律法规对不同类型企业的股东行使股权的不同要求。股权多元化公司包括国有资本控股公司和国有资本参股公司。鉴于上市公司是股权多元化公司中较为特殊的企业，有必要单独拿出来作为一类。

根据《公司法》，国有独资公司不需成立股东会，国资委通过自己行使和授权董事会来行使股东权利。

在股权多元化公司，国资委通过股东会来行使股东权利。国资委在股权多元化公司行使股东权责时，要注意不损害其他股东的利益。

对于上市公司，国资委会面临更多的法律规章，如《证券法》、上市规则等，国资委作为上市公司的股东，应履行信息披露义务，对企业行使股权的程序和行为必须合法合规，以免引发小股东诉讼。

3．按企业资产状况分类

按资产状况，可将企业分为母公司为实体的公司和母公司为空壳的公司两类。之所以按照企业资产状况分类，主要是因为对于母公司为空壳的公司，如果按照母公司为实体的公司来管理，则国资委可能难以掌握该企业集团的主要资产状况，不能实现有效管理。对资产主要在母公司的企业，国资委按照《公司法》的规定正常行使股东权就可实际掌握其主要资产的状况。对资产主要在子公司且该子公司的运营不依靠母公司其他板块的企业，国资委简单按《公司法》规定的程序可能不能实际掌握其主要资产的情况，对这类子公司的管理，必须灵活运用法律和管理的手段来实现。如果法律允许，国资委可通过直接持有这类子公司的股份来实现对它的控制。如果不便直接持股，则要通过母公司来加强对这类子公司的重大事项决策管理、产权变更和担保等事项的管理。

对于重要的二级公司，也应根据国资委持股企业的股权多元化情况和资产状况来进行分类管理。对于资产重要二级公司（包括上市公司），国资委有必要发挥重大事项的监督权和知情权。对不同资产和股权状况的企业以及其二级公司进行管理的国资委权责见表1-3。

（二）按照资产性质和归口管理分类

天则经济研究所在其发表的《国有企业的性质、表现与改革》中对国有企业按资产性质和归口管理部门的不同进行了分类。

1．按资产性质划分

按资产的性质，国有资产可分为经营性资产、行政事业性资产和资源性资产和其他权益性资产，其他权益性资产又包括债权、无形债权、国家专有技术的发明等。

经营性国有资产是指国家作为出资者在企业中依法拥有的资本及其权益，包括企业国有资产；行政事业单位占有、使用的非经营性资产通过各种形式为获取利润转作经营的资产；国有资源中投入生产经营过程的部分。根据企业资产经营活动的性质，经营性国有资产可进一步分为三类：非金融企业国有资产、金融企业国有资产和事业单位经营性国有资产。

金融性国有资产包括国有银行、证券、保险、基金等金融性机构的资产，非金融性国有资产主要指国有工商企业的资产。到2013年，在非金融国有企业中，中央企业所有者权益为165658.6亿元，地方国有企业所有者权益为152213.5亿元。截至2007年末，中央级金融类企业国有资本总额为1.2万亿元，占全部实收资本的80%以上，管理的资产总额已逾40万亿元。

行政事业性资产是国家向行政事业单位拨款形成的非经营性资产，包括政府机构、军队以及文化、教育、卫生、科研、新闻、司法、社会福利等行政单位或事业单位所占用的国有财产。根据财政部数据，截至2012年12月31日，全国行政事业单位资产总额为14.77万亿元，扣除负债后净资产总额为9.60万亿元，行政事业单位净资产约占全部国有净资产总额的三分之一。

资源性资产分为两部分：一部分是国家占有的土地，另一部分属于探明或者没有探明的潜在的矿产资源等自然性资产。

2．按归口管理划分

根据归口的不同，国有企业可分为：（1）由国务院国有资产监督管理委员会监督管理的中央企业；（2）地方国资委监管的地方国企；（3）由财政部监管的三类企业：中央行政事业单位所属企业、金融企业以及财务关系在财政部单列的国有企业。

（1）国务院国资委监管的国有企业

国资委管理的企业包括由国务院国有资产管理委员会监督管理的国有企业（央企）和地方国资委监督管理的国有企业（地方国企）。早在2003年国务院国资委成立之初，国务院国资委所管理的央企数量是196家。截至2015年12月12日，国务院国资委发布的央企名录共有106家。2015年底，中央企业资产总额642491.8亿元，同比增长19.9%；负债总额436702.3亿元，同比增长23.8%；所有者权益205789.4亿元，同比增长12.3%。

涉及的行业主要有军工、石油石化、钢铁、电力、机械设备制造、通信、航空运输、水运、建筑施工、投资和商贸企业、生产经营型的科技型企业等。其中，科技型企业是央企中特殊的群体，均由原来的部属科研院所在20世纪90年代末改制而来。2003年国资委成立之初，有29家归入国资委管理，被定性为生产经营型的科技型央企。经几轮并购以后，目前有9家规模较大的科技型央企。

从行业上看，国资委监管的企业主要是工业企业，但是从资产的性质上，国资委是一部分金融资产的监管者。因为随着企业间相互参股带来的产权结构的多元化和多层级，以及企业的混业经营，很多工业企业也开始大规模投资经营金融业。在过去两年中，中石油、中石化、中海油和中国国际航空公司等中央国企在金融业投下了大笔资金，中意人寿、海康人寿等合资保险公司拥有的国有股权，都被计入了国资委的名下。国资委单纯作为“非金融国资”出资人的角色正变得模糊。

（2）地方国资委监管的企业

在地方一级，对国有企业的管理机构并不完全和中央层级垂直对接，国资委管理的国有资产的范围更广。2009年8月，国务院国资委发布了《关于进一步加强地方国有资产监管工作的若干意见》，首次提出地方国资委可根据本级人民政府授权，逐步将地方金融企业国有资产、事业单位投资形成的经营性国有资产、非经营性转经营性国有资产一并纳入监管范围。

目前各地国资委的监管范围不尽相同，例如北京国资委的监管范围已经超过该地国有资产的95%。2010年1月11日，广州市政府通过《市财政局监管的国有企业分步移交市国资委管理的工作方案》，规划将全市经营性国有资产纳入国资监管机构统一监管。此外还有上海、重庆等多个地方将金融国有资产纳入了地方国资委的监管范围。

《企业国有资产法》里面虽然提出：“国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。”不过，该条款同时还补充说：“国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。”因此，在对地方金融企业国有资产的管理上，除了地方国资委直接代表政府行使出资人权利外，还存在另外两种类型：一种是由地方金融办行使出资人权利；还有一种由政府控股的企业行使出资人权利。

（3）财政部监管的企业

财政部监管的企业主要分为三类。

第一类是由财政部履行出资人代表职责或国有资产监管职能的企业，包括中国邮政集团公司、中国铁路总公司、中国烟草总公司和104户中央文化企业，如中国出版集团公司、中国对外文化集团公司、中国教育出版传媒集团有限公司等。

第二类是由中央有关部门直接管理，财政部负责有关国有资本管理事项的企业。分别隶属于75个中央部门或单位，一级法人企业5200余户，这部分企业一般规模较小。

第三类是金融类中央国有企业，由财政部按规定管理，持有部分中央金融企业国有股权。中央汇金投资有限责任公司，根据国务院授权，对一些中央金融企业进行股权投资，以出资额为限行使出资人权利。包括五大行（中、农、工、建、交）、四大资产管理公司（信达、华融、长城、东方）、三大政策性银行（国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行）、三大保险（中国人寿、中国人保、中国太平）等。

中央汇金投资有限责任公司是中国投资有限责任公司的全资子公司，是根据国务院授权，对国有重点金融企业进行股权投资，以出资额为限代表国家依法对国有重点金融企业行使出资人权利和履行出资人义务，实现国有金融资产保值增值的国有企业。中国银行、中国工商银行、中国建设银行和中国农业银行四大国有商业银行主要由汇金控股并被派驻董事。2009年5月，财政部《金融类企业国有产权转让管理办法》正式施行，明确了财政部在国有金融资产转让问题上的审批权；而汇金行使股东监管职能。汇金公司主要控股参股涉及银行、保险、证券和投资的12家金融机构。

（三）国资委“国有企业分类研究”课题的研究成果

2013年3月，国务院国资委的《国有企业分类研究》课题总报告中，对中国国有企业的分类进行了全面的研究。总报告探讨了新阶段下国家经济发展战略愿景、各国政府干预经济以及使用产权手段控制企业的原因、基于国家经济发展战略目标分解的中国国有企业功能定位和布局领域、分类的维度及主要指标，并最终提出了“业务的两维度三分法”和“国有企业的三种分类”。

1．业务分类的“两维度三分法”

按照业务属性维度和国有资本目标维度，国有企业的业务可分为三类。第一类是公共服务业务，特点是非营利导向、资源垄断、面向大众的普遍服务保障责任，接受价格控制和严格的行业规制；第二类是特定功能业务，其特点是一般资源但特定客户、半营利导向，并被国有资本赋予实现特定产业目标或某些发展功能如共性技术研发和重大基础设施投资建设；第三类是商业竞争业务，特点是一般资源、一般客户、完全营利导向，国有资本的目标主要是资本回报或财务绩效（见图1-4）。

2．按照业务特点的分类。

对企业的分类基本按照业务的类别来进行。对于企业普遍业务多元化的情况，一般应该按照公共保障业务和特定功能业务优先或重要的原则来对企业进行分类（见表1-5）。

所有业务都属于商业竞争业务的国有企业，直接将其划分为商业竞争企业（第三类企业）；业务多元化，既拥有商业竞争业务（如地产酒店、一般加工制造业、一般金融）又拥有特定功能业务的企业，应将其划分到特定功能企业类别（第二类企业）中；业务多元化，既拥有商业竞争业务又拥有公共保障业务的企业，应将其划分到公共保障企业类别（第一类企业）中。

公共保障业务或特定功能业务比重极低（如低于1/10）且其公共保障属性或特定功能趋向越来越不重要的企业，条件成熟时可将其划分到第三类中，即商业竞争类别，但前提是公共保障或特定功能业务与其他业务之间建立防火墙或者实施业务分拆，不仅做到财务、人员、资源的三分开，而且对其竞争行为实施更加严格的行业监管。

3．中央企业的三类划分

课题组既从前面提出的“两维度三分法”的体系出发，也充分考虑分类后改革和管理的可操作性，提出中央企业目前可划分为如下三类。

第一类是公共保障性央企。这些企业的典型特点是：拥有垄断或行政进入的资源或权利，同时面向大众，核心业务是非营利性的，国有资本目标有普遍服务的要求，政府对价格进行控制，由于市场结构和资源垄断的原因，行业规制严格。即使这类企业在产业链其他环节或国际市场上开展竞争，由于资源的垄断和稀缺性，企业向产业链其他环节扩张时，容易产生不公平竞争等问题。

第二类是特定功能性央企。这类企业的典型特点是承担特定产业目标或功能，一般服务于特定客户，资源或权力无行政禁入，半营利导向，一般没有普遍服务的义务，但有的企业承担了政策性任务，有的企业承担共性技术研发，有的企业承担有巨大沉淀成本的重大基础设施开发功能。

第三类是商业竞争性央企。这类企业的典型特点是：业务是完全商业化的，资源和客户没有特殊性，国有资本赋予企业的目标是财务绩效，营利导向、竞争行为很显著，市场结构一般是寡头或竞争性的。

三类央企体现出明显的差别。第一类体现出强烈的民生特点，表现为目标的公共性和资源的垄断性；第二类体现出显著的特定产业发展特点；第三类则体现出完全商业化特点，表现为营利性、竞争性以及资源与客户无特殊性。

4．对开展跨类业务的企业应进一步对其业务进行分类

将企业分为三类后，首先，对于既拥有商业竞争业务又拥有特定功能业务或公共保障业务的跨类多元业务结构的企业，应进一步对其业务进行分类，按照国有企业业务的三类划分，将跨类业务结构企业的业务划分为两类或三类。

其次，跨类业务结构企业的不同大类业务之间应建立防火墙，做到财务、人员、资源“三分开”。对于公共保障业务、特定功能业务的经营目标、资源投入、财务状况以及财政补贴的决策和进展，国家股权机构、产业政策部门、行业监管部门甚至审计机构可以有比较多的介入，但对于商业竞争业务，应和一般商业竞争性企业一样赋予投资回报目标并进行相应的业绩考核。

最后，对于跨类业务结构企业，围绕其公共保障业务和特定功能业务，应该由政府通过国家所有权机构（国资委）与企业签订类似于法国的“公共服务合同”，以明确企业承担特殊责任的具体目标、考核指标、政府和企业的双边责任、财务核算等问题。

（四）党的十八届三中全会之后国有企业的分类

国有企业功能界定与分类是新形势下深化国有企业改革的重要内容，是因企施策推进改革的基本前提，对推动完善国有企业法人治理结构、优化国有资本布局、加强国有资产监管具有重要作用。2015年12月29日，国资委、财政部、发展改革委三部委联合对外发布《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》，提出立足国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和需要，根据主营业务和核心业务范围，将国有企业界定为商业类和公益类，明确将分类推进改革、分类促进发展、分类实施监管、分类定责考核。

商业类国有企业以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标，按照市场化要求实行商业化运作，依法独立自主开展生产经营活动，实现优胜劣汰、有序进退。其中，主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，要以保障国家安全和国民经济运行为目标，重点发展前瞻性、战略性产业，实现经济效益、社会效益与安全效益的有机统一。

公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，必要的产品或服务价格可以由政府调控；要积极引入市场机制，不断提高公共服务效率和能力。

商业类国有企业和公益类国有企业作为独立的市场主体，经营机制必须适应市场经济要求；作为社会主义市场经济条件下的国有企业，必须自觉服务国家战略，主动履行社会责任。

（五）本书关于国有企业的分类

本书对国有企业的分类主要是基于天则经济研究所提出的根据归口管理划分的不同类型的国有企业，同时考虑了《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》提出的商业类和公益类的分类。

根据归口的不同，本书主要分析了三类国有企业：（1）由国务院国有资产监督管理委员会监督管理的中央企业；（2）由地方国资委监管的地方国企；（3）由财政部监管的三类企业中的中央有关部门直接管理，财政部负责有关国有资本管理事项的企业和金融类中央国有企业。这里还有必要对两方面问题进行说明。第一，非中央企业的国有企业，主要是由省级国资委监管的省级地方企业，在某些省（自治区、直辖市）仍然有较大影响（如山西的煤炭企业、北京的各类国企），这些企业对国有企业改革的进程具有非常重要的影响。如山西的煤炭行业集中度高，煤炭国有企业的发展关乎山西的经济发展，而煤炭又属于产能过剩的行业，因此山西煤炭国有企业的改革又对整个国有企业的改革具有重要的意义。所以在本书第三章对地方国有企业的分析中，重点分析了由省级国资委监管的省级地方国企。第二，国有企业中还有些非传统行业，也是一些特殊的“敏感性产业”（如新闻出版业等文化产业）中的国有企业，不属于本书的分析范围。中国文化产业等领域情况比较特殊。中央既希望其取得市场条件下的大发展，又担心其失去必要的管控。因此，可以说其改革是受束缚的改革，是戴着镣铐跳舞。这种例子还很多，例如企业的工会，本来是现代企业管理体制的重要组成部分，也被列为中央群团组织改革的试点。

此外，还需要注意的是“两类公司”的提出和构建。从2016年2月开始，国务院国资委建立了十大试点改革，国有资本投资运营公司试点是十大试点之一。组建和改组“两类公司”（国有资本投资公司、国有资本运营公司），是深化国资国企改革、推动国有经济向管资本转变的关键举措。与此同时，“两类公司”将成为完善国资管理体制重要渠道、深化改革、建立现代企业制度、打造有市场竞争力的市场主体的重要运作平台。

“两类公司”是国有资本运营公司和国有资本投资公司的简称。“两类公司”应是根据《公司法》设立、具有民商事主体行为能力、能够直接持有股权、由国家授权经营国有资本的公司制企业，对出资企业履行国有资本出资人代表职责。它可以是国有独资性质，也可以由多个国家机构按相对均衡的股权结构分别持股，主要在执行国家政策、弥补市场失灵和实施国有经济布局结构调整等方面发挥平台公司的作用，其基本功能是股权管理、资本运作、资产经营和投资融资。

国有资本运营公司主要营运在竞争性领域履行收益性功能的国有资本，以追求投资回报为主要目标，业务范围以综合性为主。国有资本投资公司主要持有在特定行业履行政策性功能的国有资本，以服务国家战略、实现政府意图为主要目标。为避免功能泛化，其业务范围以专业性为主。

“两类公司”的主要作用是体现国有资本的双重属性和实现“双重隔离”。在传统国有资产管理体制中，流动性不足、公益性不够是两大突出的机制性问题，政资不分、政企不分是两大根深蒂固的体制性问题。以公益性问题为例，国有资本收益长期在国企体系内循环。中国国有企业自2007年开始上交国有资本经营收益，但直到2009年，中央国有资本收益均100%返回国有企业。自2010年开始，中央国有资本收益约2.3%进入公共预算，之后这一比例逐年提高，但也不过11.7%左右，地方上这一比例更低，这加剧了国有企业软预算约束、盲目投资、腐败浪费等问题。更严重的是，国有资本收益全民共享体现不足，导致国有企业群体难以获得多数民众的认同。

针对流动性和公益性问题，“两类公司”的运行要兼顾国有资本的资本性和公共性，特别是要发挥流动性、突出公益性，具体表现在以下几个方面。

一是国有资本的投向要兼顾资本性和公共性。“两类公司”既要利用资本的流动性，发挥促进国有资本合理有序流动的平台作用，又要按照国家战略目标，动态调整国有资本投向。

二是“两类公司”在市场经营中应更侧重于体现资本性，特别是分布于一般竞争性领域、担负收益性功能职责的国有资本要按经济规律、市场规则运作，以财务回报为主要目标，保证国有资本经营收益的可持续性和有能力支撑服务国家战略目标的使命。

三是国有资本的公益性等公共属性主要在国有资本收益的支出阶段体现。应改善国有资本经营预算支出结构，提升国有资本收益纳入公共预算的比例，并在支出项中设立专项用于保障和改善民生，体现国有资本全民所有、收益全民共享的性质，改变公众对国有经济的认知，增进公众对国有经济的认同。

针对政资不分和政企不分问题，“两类公司”要发挥“双重隔离”作用，主要有以下两个方面。

一是以“两类公司”为界面实现政资分开。“两类公司”是纯粹的出资人代表，不制定公共政策、没有行政权力，其履行出资人职责与行政部门的公共管理职责彻底分开。

二是以“两类公司”董事会为界面实现政企分开。切断政府与管理层之间的关系，保证“两类公司”具有“管资本”的专业能力和主动性。党政系统行使“管人管事”等职能，股东不能越过“两类公司”干预其控参企业。