第三节 上海自贸区法治建设对政府职能转型的影响与展望

一 从事权归属和组织法角度看自贸区引发的行政管理模式变革

（一）中央事权的配置和地方创新的突破

将自贸区作为我国进一步融入世界经贸和全球秩序格局的重要载体，首先涉及其在物理意义上和制度意义上的对接。作为全国自贸区建设的排头兵，上海自贸区位于上海，最先仅仅包括外高桥保税区、洋山保税港区等4个海关特殊监管区域的28.78平方公里，而后经扩区达120.72平方公里。

根据现行《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，地方各级人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作；省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。但从管理体系看，除了一般行政机关的双重领导体制外，我国的海关、金融、国税、外汇管理在全国范围内实行垂直领导机制。从法律规范要求看，根据立法法的规定，“基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度”属于立法保留的事项，必须制定为法律。

既然上海自贸区建设定位为进一步深化开放与改革需求的国家战略，打造与国际高标准投资和贸易规则体系相适应的行政管理体系，它必然涉及海关、金融、国税、外汇管理等管理事项的创新，然而这些多涉及中央事权。从这个意义上说，自贸区首先是国家设立在上海的自贸区，其次才是上海借以进行制度创新和摸索的自贸区。由上海自贸区建设过程可见，不少涉及中央事权的领域进行了改革和制度推进，一部分立法阻力的消解是直接来自全国人大常委会的授权决定，但更多的涉及中央事权的部署则依赖国务院及其职能部门。同时，上海自贸区建设自身试图探索中央事权配置与地方创新模式的突破。

（二）管理机构的顶层设计和合署办公模式

上海自贸区扩容之后的组织机构调整也反映监管模式的创新。扩区后，上海市政府在市级层面设立自贸区推进工作领导小组及其办公室。在浦东新区层面，上海自贸区管委会与新区政府合署办公，管委会内设综合协调局等三个职能局，在片区层面设置保税区、陆家嘴等五个区域管理局。“合署办公是按照自贸区的要求改造一级政府，政府的自身改革和职能转变一定会成为下一步的工作重点。同时，合署办公也可以明确自贸区建设的主体责任，有利于自贸区的成功经验推广到浦东全境，有利于协调区内区外的资源”。

这一顶层设计的思路有两个优势。一方面，有助于在整体的行政系统中实现政府管理职能改革，调动浦东新区和自贸区捆绑发展的自觉性。扩区之前的自贸区作为“中国（上海）自贸区试验区”，管理体系上属于“市属市管”区域；而陆家嘴、金桥、张江则属浦东新区范畴，且是浦东新区20余年开发开放的精华所在，其巨大产出和综合收益直接关乎浦东新区的现实利益。另一方面，它促使上海浦东新区政府从原先自贸区改革的“后勤部队”变成一线“作战部队”。浦东新区的各个行政部门就是自贸区管委会的各个行政部门，推进自贸区改革创新的力度和整体合力加强，也有利于破除一直以来饱受诟病的“部门利益割据”。

但同时，合署办公模式依然需要清晰对浦东新区政府和自贸区管委会的法律定性。利益诉求相同或相近，有助于提高步调的一致性；组织架构上的调整也为两者联动发展和“无缝对接”提供保证。但是，由于上海自贸区制度有自身的规范框架，因此即使在合署办公模式下，作为市政府派出机构的自贸区管委会地位并没有因架构调整而改变。按照现行《上海自贸区条例》，自贸区管委会为市人民政府派出机构，具体落实自贸区改革试点任务，统筹管理和协调有关行政事务；而上海市人民政府其他有关部门和浦东新区人民政府按照各自职责，支持管委会的各项工作，承担自贸试验区其他行政事务。

二 政府职能转型：围绕审批制改革展开

扩区之后，上海自贸区以负面清单管理模式为契机，推进全面制度创新。通过自贸区理念改造浦东地方一级政府，努力建设高效、透明的政府，一份新区政府职能全面转变的方案正在制定中，“负面清单+权力清单+责任清单”成为贯穿其中的主线，突出市场化、国际化、法治化理念，经过清权、减权、制权，上海自贸区形成职能转变“1+3+2”总体方案。“1”是指市级经济领域的行政审批事项原则上全部下放到自贸区；“3”是指三项重点改革，分别是对标国际化，进一步简政放权；推进法治化，完善事中事后监管体系；着力市场化，优化营商环境。

（一）以清单模式推进政府职能转型

通过对外商投资设立负面清单管理模式来厘清政府与市场关系，是上海自贸区改革的一大特色。从推进政府职能转型角度，从单纯针对外商投资的“负面清单”到整个政府职能定位中的清单模式转型中，可以看到上海自贸区制度在法治框架下对政府职能转型的塑造过程。

1．负面清单的扩展

从自贸区制度自身看，上海自贸区《负面清单》从2013版到2014版，再到覆盖沪、津、闵、粤的2015年通行版，其基本改革思路沿着缩减清单规模、提高开放度和透明度的预期加以有效推进。从溢出效应看，负面清单的适用领域，从辖及自贸区的区域性范畴扩展到全国性范畴，影响到境外和境内投资者对于市场准入的清单模式。尤其是，《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》明确指出：负面清单包括市场准入负面清单和外商投资负面清单。前者适用于境内外投资者的一致性管理措施，是对各类市场主体市场准入管理的统一要求；后者则适用于境外投资者在华投资经营行为，是针对外商投资准入的特别管理措施。这样，负面清单管理模式就从上海自贸区原初设计的针对外商投资的负面清单，扩展到包含所有涉及市场准入的负面清单。

2．正面清单模式：权力清单与责任清单

此外，借助“负面清单”的渐入人心，清单管理模式自身也蓬勃发展。以梳理政府权力和责任为目标的“正面清单”模式得到有效推广。十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”，明确了政府部门的权力清单公示制度。2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》。该《指导意见》指出，推行地方各级政府工作部门权力清单制度，“是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要举措，对于深化行政体制改革，建设法治政府、创新政府、廉洁政府具有重要意义”。同时，权力清单模式还延伸出“责任清单”概念。“在建立权力清单的同时，要按照权责一致的原则，逐一厘清与行政职权相对应的责任事项，建立责任清单，明确责任主体，健全问责机制。已经建立权力清单的，要加快建立责任清单；尚未建立权力清单的，要把建立责任清单作为一项重要改革内容，与权力清单一并推进。”这样，从规范意义上明确了负面清单、权力清单和责任清单的工作部署。

（二）证照制度改革：从商事登记到审批制改革

在上海自贸区创新制度中，“先照后证”改革体现了自贸区制度建设对于转变政府职能、简政放权、创新政府管理方式的推动预期。

1．改革前商事登记中的证照关系及其困境

政府对于市场主体及其活动范围的管控手段之一是商事登记制度。理论上，商主体的成立时间应该在取得经营资格时间之前，主体资格的取得应当先于经营资格的取得。但在相当长的时期内，我国商事登记实行的是商主体资格与经营资格统一的登记制度；作为商事登记制度核心的营业执照，承载着主体资格与经营资格的双重证明功能。这种主体资格和经营资格合一的发照模式，使得我国商事登记制度存在学理上和实践中的困境。首先，从法律责任认定上看，企业营业执照被吊销后的违法责任主体认定存在困境。在主体资格和经营资格合一的登记模式下，吊销企业营业执照不仅意味着经营资格的消灭，也使得主体资格的证明效力被消灭。其次，从程序逻辑上看，如果企业的经营范围涉及需要其他部门审批的内容，比如环保、卫生、安监、商务等部门批准的内容，登记制度为保证在颁发执照时主体资格和经营资格的同步取得，在登记程序上反而要求企业在取得主体资格前先要向其他审批部门申请取得经营许可，这明显违背了先主体资格后经营资格的法理逻辑。再次，从权责配置看，一方面，由于很多前置审批项目取得条件严苛，导致一些拟成立的商事主体无法在短时间内取得许可证，因而无法申请工商登记，客观上造成有前置审批经营范围的商主体成立门槛过高的难题；另一方面，由于工商部门的发照行为是在其他前置部门的许可行为之后的最后一道程序，完成这道程序后商主体才真正以合法的市场主体资格进入市场经营。这导致工商部门的监管职能从原有的执照核准职能连带扩展到前置审批的部分，无论是对有执照但超出执照核准经营范围行为的监管，还是对应取得前置审批但没有取得审批项目的有照无证经营行为的监管，工商部门都被认为是共同查处的法律主体。由此而见，主体资格和经营资格合一的商事登记制度并不能有效界定责任主体，也不利于清晰核准流程，根本上就不利于市场秩序的确立和市场活力的激发。

2．上海自贸区的“先照后证”：从商事登记到审批制改革的联动

上海自贸区进行先照后证改革，不仅在延续前期试点改革的基础上将商事登记的“先证后照”改为“先照后证”的发照模式，并且试图以商事登记制度改革为切入口，更大程度地深化审批制改革，来撼动体制内部积弊，释放市场活力。

在原有制度框架下，一般人创业需要跨越诸多门槛，其中以注册资本和前置审批最难逾越——不仅要有足够的资本，还需要取得主管部门的行政许可，才能到工商部门申办营业执照。为了降低门槛，激发创业积极性，2013年十二届全国人大一次会议审议通过的《国务院机关改革和职能转变方案》提出，要改革工商登记制度，将注册资本实缴登记制改为注册资本认缴登记制，将“先证后照”改为“先照后证”，并放宽工商登记其他条件。上海自贸区的制度运行高度契合这一制度定位，并且该项改革获得国家工商行政管理总局的支持。国家工商行政管理总局在2013年9月26日下发规范性文件，明确上海自贸区在率先实行注册资本认缴登记制和实行年度报告公示制的基础上，进一步放松对市场主体准入的管制，优化营商环境。除法律、行政法规、国务院决定规定的企业登记前置许可事项外，上海自贸区内试行“先照后证”登记制度。试验区内企业向工商部门申请登记、取得营业执照后即可从事一般生产经营活动；经营项目涉及企业登记前置许可事项的，在取得许可证或者批准文件后，向工商部门申领营业执照；申请从事其他许可经营项目的，在领取营业执照及许可证或者批准文件后，方可从事经营活动。

改变原有商事登记中广泛存在的前置审批，既涉及商事登记流程，更涉及其背后错综的部门利益。因此，先照后证改革实际上是将取消、调整行政审批项目与国务院决策结合在一起。在上海自贸区制度确立之后，国务院以国发〔2014〕5号、国发〔2014〕27号、国发〔2014〕50号、国发〔2015〕11号多次颁布《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》。在每一次的决定之后，不但大量行政审批项目被取消，而且有大量前置许可审批改为后置许可审批。这样，申请人可以直接申请相关经营范围登记，办理营业执照，取得营业执照后再到相关审批部门办理许可手续。从而简化商事主体登记成本，实现简政放权、放松市场准入的目的。

3．证照分离试点：审批制改革的匹配制度完善

为了解决“先照后证”后市场主体办证难的问题，上海自贸区探索“证照分离”改革。2015年12月16日，国务院常务会议审议通过了《关于上海市开展“证照分离”改革试点总体方案》，在浦东新区推行“证照分离”改革试点。

从基本思路看，除了巩固上海自贸区在“先照后证”改革过程中对商事登记流程和法理逻辑的初步理顺，“证照分离”试点模式还希望在对审批制改革的实质性撼动基础上，完善对审批制改革的配套制度的确立。其基本思路分为四个层次：（1）对企业能够自主决策的经营活动，取消行政审批，或改为备案管理；（2）对暂时不能取消审批的行政许可，简化审批方式，实行告知承诺制；（3）对不适合采取告知承诺制的行政许可事项，简化办事流程，公开办事程序，提高审批的透明度和可预期性；（4）对涉及国家安全、公共安全等特定领域，继续强化市场准入管理，加强风险防范。这四个层次对于实现以《行政许可法》为制度框架和起点的审批制改革，意义十分重大。可以说，证照分离试点改革中最基础的思路，正是“对企业能够自主决策的经营活动，取消行政审批，或改为备案管理”。证照分离的试点改革形式上体现的是对商事登记制度的程序性完善，实质上触及了审批制改革的灵魂，以更有效的方式落实《行政许可法》早在2003年就试图确立的立法思路。

《上海市开展“证照分离”改革试点的具体事项表》明确了涉及116项审批事项的实施机关和改革方式。其中，改革方式区分为“取消审批”和“保留审批”两大类，前者又分为“完全取消审批”和“审批改为备案”两类；后者包括“全面实行告知承诺制”、“提高透明度和可预期性”以及“强化准入监管”三类。这样就涉及对116项审批事项做的五种区分，分别如下。（1）取消审批。对市场竞争机制能够有效调节，行业组织或中介机构能够有效实现行业自律管理的事项，取消行政审批。（2）取消审批，改为备案。为了更好地开展行业引导、制定产业政策和维护公共利益，对行政许可事项实行备案管理。（3）简化审批，实行告知承诺制。对暂时不能取消审批但通过事中、事后监管能够纠正且不会产生严重后果的行政许可事项，实行告知承诺制。（4）提高审批的透明度和可预期性。对暂时不能取消审批，也不适合采取告知承诺制的行政许可事项，简化办事流程，公开办事程序，推进标准化管理和网上办理，明确审批标准和办理时限，以最大程度减少审批的自由裁量，实现办理过程公开透明、办理结果有明确预期。（5）对涉及公共安全等特定活动，加强市场准入管理。对直接涉及国家安全、公共安全、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动的行政许可事项，按照国际通行规则，加强风险控制，强化市场准入管理。

这种以清单方式列举的审批事项及其改革类型化的尝试，不仅涉及背后大量的利益格局的调整，而且，与国务院取消和调整一行政审批项目的历次决定不同的是，证照分离试点改革还试图实现对审批制一线改革之后的辅助和匹配措施的完善。这一点从保留审批制但酌情“实行告知承诺制”或者“提高透明度和可预期性”的两种改革类型中可见一斑。此外，试点改革还设置一系列综合监管措施来实现证照分离试点改革的有效推进。

（三）探索审批流程简化的创新机制

1．简化审批流程的一口受理和综合审批

上海自贸区制度建设过程，涉及不少与提高行政效力、实现服务政府目标紧密相关的行政改革措施。其中，简化审批流程是其中一项重要指标，它也体现出我国审批制改革在程序层面上的创新方向。

对于商事登记而言，除了前文提及的注册资本认缴制改革、从先照后证到证照分离试点改革之外，准入流程上的“一口受理”和“综合审批”，是又一个在程序意义上体现服务型政府建设的制度优化。上海自贸区内的企业准入，由“多个部门多头受理”改为“一个部门、一个窗口集中受理”，推行“单一窗口”制度和“多证联办”制度。这就极大地压缩了证照获批的时间成本。“一口受理”和“综合审批”在某种意义上是改变纵向层机制和横向部门化的行政体制，对行政许可申请人可能带来的困扰，是将行政思维和流程再造转向以行政相对人为中心和申请项目为中心的尝试。

实现“一口受理”和“综合审批”的审批流程简化，需要其他制度的配套。这其中，电子化的信息技术为实现审批流程简化提供了重要保障。例如审批流程简化工程伴随线上线下结合和流程优化的推行，质监部门实现组织机构代码实时赋码，税务部门实现税务登记号码网上自动赋码。这样，内资企业和负面清单以外的外资企业基本可在4个工作日内一并领取相关证照，比原来29个工作日大幅缩减。按照《国务院关于规范国务院部门行政审批行为改进行政审批有关工作的通知》（国发〔2015〕6号）和《国务院办公厅关于印发〈精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度工作方案〉的通知》（国办发〔2014〕59号）要求，精简前置审批，实现审批流程优化、程序规范、公开透明、权责清晰。

2．简化行政审批流程的其他创新机制

除了“一口受理”和“综合审批”的流程改革，上海自贸区还在不少具体领域，纷纷推出简化行政审批流程，提高经贸便利化的创新机制。比如，推出市场准入便利化“双十条”新举措，集中登记地制度在多个集中登记地运行，在全国首创“允许自贸试验区内律师事务所将其办公场所作为企业住所进行登记”，率先开展企业建议注销登记改革试点。深化贸易监管制度创新，提高贸易便利化水平。一是创新“一线放开、二线安全高效关注、区内自由”的监管制度。海关部门以“简政集约、通关便利、安全高效”为重点，形成海关监管服务模式改革方案，包括“先进区、后报关”“批次进出、集中申报”“统一备案清单”等通关便利化改革；“仓储企业联网监管”等报税监管改革；“经认证的经营者互认制度”等企业管理改革，“集中汇总纳税”等税收征管改革。出入境检验检疫部门推出的改革措施包括预检查、第三方检验结构彩信、全球维修业务监管等。海事部门推出船舶安全作业监管、高效船舶登记流程等改革措施。同时，海关和出入境检验检疫部门还联动实施了“一次申报、一次查验、一次放行”试点，探索建立国际贸易“单一窗口”管理制度。

三 事中、事后监管模式的进一步强化

从政府职能转型的角度看，上海自贸区改革秉持的是厘清政府与市场关系的逻辑基础；从市场角度看，尽可能扩大外商投资和内资开放领域、降低市场准入门槛、简化市场准入流程；从政府角度看，尽可能简政放权、减少对市场主体的干预，在实体上和程序上放松规制，实现行政高效和打造服务型政府的目标。无论是以“负面清单管理模式”为抓手的深入改革和扩大开放，还是直接以行政审批制度为对象的改革措施，这些都说明了上海自贸区以及后续平行自贸区乃至全国制度推广中的这一思路。但是，加快政府职能转型、厘清政府与市场边界，并不意味政府放弃对市场的监管。因此，加快政府职能转型的过程，在加大市场准入和改革行政审批制度的逻辑延长线上，涉及事中和事后监管机制。换言之，事前审批制的改革和放松需要由事中和事后监管的加强来配套，这样才能真正实现政府职能的转化。

（一）市场准入、审批制改革与加强事中、事后监管的关系

1．监管线后移和行政精简化

政府和市场的关系历来是国家职权配置中的重点。政府对市场的监管，核心体现在针对市场准入的监管机制设置中。在上海自贸区改革中，有学者指出：“上海自贸区的重要改革方向就是终结审批制，逐步建立‘以准入后监督为主，准入前负面清单方式许可管理为辅’的投资准入管理体制。”这也体现了上海自贸区改革以及我国未来行政管理体制创新中“监管线后移”和“行政精简化”的思路。所谓“监管线后移”，其实质是实现政府管理从事前向事中、事后转变。众所周知，事前监管依靠核准制。由于核准过程的行政裁量，这使得监管行为带有更多主观性；而事中和事后监管多为备案制，减少审批事项，简化行政权力，突出政府核心功能是备案制的特点。严格的事中、事后执法不仅能减少政府参与经济活动的广度，而且能有效促使企业发挥商事自治能动主义，保持较高的公司治理水平。加强自贸区外商投资的事中、事后监管，需要提高自贸区管委会的管理层级和管理权威，提高管委会在外商投资领域的决策权和决策水平，强化自贸区管委会在环境卫生、食品药品、知识产权等领域的事中、事后监管权限，真正落实《总体方案》所确立的“宽准入、严监管”目标，避免在“宽准入”下出现“监管逃避”现象。

“行政精简化”亦要求政府职能从事前监管转变为事中、事后监管制度。自贸区改革带来市场准入门槛的降低以及政府管理拘束力的弱化，因而简洁、高效的事中、事后监管将成为改革的关键。按照国际化、市场化、法治化的要求，转变政府职能，简化审批程序，以综合监管和法治化管理为主，提高行政透明度，积极探索建立与国际高标准投资和贸易规则体系相适应的行政管理体系。因此，从上海自贸区发端的四大自贸区内不断实践“小政府”和“服务型政府”，其最终目标是实现高效的市场宏观调控和管理，厘清市场和政府最优边界。

2．自贸区规范对于加强事中、事后监管的阐述

《总体方案》指出：“加快政府职能转变”要求“深化行政管理体制改革。加快转变政府职能，改革创新政府管理方式，按照国际化、法治化的要求，积极探索建立与国际高标准投资和贸易规则体系相适应的行政管理体系，推进政府管理由注重事先审批转为事中、事后监管。”

《上海自贸区条例》第三十六条规定：在自贸试验区创新行政管理方式，推进政府管理由注重事先审批转为注重事中、事后监管，提高监管参与度，推动形成行政监管、行业自律、社会监督、公众参与的综合监管体系。《国务院关于印发进一步深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案的通知》强调：推进负面清单制度成为市场准入管理的主要方式，转变以行政审批为主的行政管理方式，制定发布政府权力清单和责任清单，进一步厘清政府和市场的关系。强化事中、事后监管，推进监管标准规范制度建设，加快形成行政监管、行业自律、社会监督、公众参与的综合监管体系。2017年3月30日公布的《全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》则要求深化创新事中、事后监管体制机制。按照探索建立新的政府经济管理体制要求，深化分类综合执法改革，围绕审批、监管、执法适度分离，完善市场监管、城市管理领域的综合执法改革。推进交通运输综合行政执法改革，加强执法协调。将异常名录信息归集范围扩大到市场监管以外的行政部门，健全跨部门“双告知、双反馈、双跟踪”许可办理机制和“双随机、双评估、双公示”监管协同机制。落实市场主体首负责任制，在安全生产、产品质量、环境保护等领域建立市场主体社会责任报告制度和责任追溯制度。鼓励社会力量参与市场监督，建立健全会计、审计、法律、检验检测认证等第三方专业机构参与市场监管的制度。

（二）加强事中、事后监管的具体措施

在上海自贸区建设过程中，伴随着市场准入和审批制改革同时进行的正是以立足于加强事中和事后监管为目标的各项制度。

1．健全社会信用体系

伴随信息技术的发展，通过社会信用体系实现对市场主体的约束已经越来越体现其影响力。上海自贸区建设过程中，健全社会信用体系被视为将政府职能从注重事前审批到注重事中、事后监管的重要途径。国务院《深化方案》明确指出健全社会信用体系的具体要求在于“完善公共信用信息目录和公共信用信息应用清单，在市场监管、城市管理、社会治理、公共服务、产业促进等方面，扩大信用信息和信用产品应用，强化政府信用信息公开，探索建立采信第三方信用产品和服务的制度安排，支持信用产品开发，促进征信市场发展”。

事实上，上海市公共信用信息平台于2014年4月30日已经正式开通。同年5月26日，《上海市公共信用信息归集和使用管理试行办法》公布。上海自贸区依托上海市公共信用信息平台资源，加快区内子平台“中国（上海）自由贸易试验区企业信用信息公示系统”的建设，完成归集查询、异议处理、数据目录管理等功能。同时，探索实施事前诚信承诺、事中评估分类、事后联动奖惩的信用管理模式。2016年3月1日起正式实施的《上海市公共信用信息归集和使用管理办法》明确了公共信用信息的范围，健全了公共信用信息的查询制度，完善了“联动奖惩”制度，强化了信息主体的权益保护。上海自贸区以加强事中、事后监管为目标的社会信用体系建设势必伴随着《上海市公共信用信息归集和使用管理办法》的实施而得到强化。

2．建立企业年报公示和经营异常名录制度

2014年3月3日，上海市工商行政管理局印发《中国（上海）自由贸易试验区企业年度报告公示办法（试行）》（以下简称《企业年度报告公示办法》）和《中国（上海）自由贸易试验区企业经营异常名录管理办法（试行）》（以下简称《企业经营异常名录管理办法》），基于制度化建设的思路开始推进企业年报公示制度和企业经营异常名录管理制度的建设。在实施相关制度的半年内，有10315家企业提交年度报告，其中7394家同时提交了会计事务所出具的年度审计报告，有3122家为自愿提交。尽管在试行一年之余后，《企业年度报告公示办法》和《企业经营异常名录管理办法》于2015年5月4日由《上海市工商行政管理局关于公布规范性文件清理结果的公告》沪工商法〔2015〕96号宣布废止，但它们对于企业年报公示和经营异常名录制度提供了宝贵的制度体验。事实上，2014年7月23日的公布的《企业信息公示暂行条例》和2014年8月19日公布的《企业经营异常名录管理暂行办法》都离不开上海自贸区的实践探索。

3．健全信息共享和综合执法制度

2014年9月17日，《中国（上海）自由贸易试验区监管信息共享管理试行办法》沪府办发〔2014〕44号公布，明确提出要通过推动自贸试验区监管信息共享平台建设来加快政府职能转变，加强事中、事后监管，提高上海自贸区的公共管理和服务水平；建成汇集口岸和金融等中央在沪单位、市级机构的信息共享和服务平台，力图实现各管理部门监管信息的归集、共享和应用。

同时，健全综合执法体系也是确保事中、事后监管有效推进的重要保障。国务院在《深化方案》中指出：“明确执法主体以及相对统一的执法程序和文书，建立联动联勤平台，完善网上执法办案系统。健全城市管理、市场监督等综合执法体系，建立信息共享、资源整合、执法联动、措施协同的监管工作机制。”在上海自贸区实践中，综合执法方面重点在于建立各部门联动执法、协调合作机制。包括相对集中行使执法权、建设网上执法办案系统、建设联勤联动指挥平台，着力解决权责交叉、多头执法问题。上海自贸区管委会也承担市级层面在城市管理、规划建设、劳动监察、知识产权、文化建设等领域的行政执法权。

4．社会力量参与综合监管体制建设

国务院在《深化方案》中指出，强化事中、事后监管，推进监管标准规范制度建设，要加快形成行政监管、行业自律、社会监督、公众参与的综合监管体制。延续《深化方案》的社会力量参与思路，《全面深化方案》中指出：鼓励社会力量参与市场监督，建立健全会计、审计、法律、检验检测认证等第三方专业机构参与市场监管的制度安排。

在上海自贸区推动社会力量参与监管的尝试中，积极发挥行业协会和专家机构在行业准入、认证鉴定、标准制定、年报审计等方面的作用。2013年10月，上海国际仲裁中心设立了中国（上海）自由贸易试验区仲裁院，遴选上海自贸区仲裁员，制定《中国（上海）自由贸易试验区仲裁规则》。同时，将国际航空仲裁引入中国，选聘了上海国家航空仲裁员，设立商事纠纷调解和中心。在强调放松管制与有效监管的平衡过程中，培育起到中介监管作用的社会组织，使自贸区社会组织监管作用发挥遵循宏观与微观并重、法治与自治结合、监督与服务齐聚的准则，同时结合自贸区特色，以行业协会作为中心议题进行改革与创新，真正打造“政府—社会组织—市场”三位一体的联动有效监管机制。