第一节 城市环境保护规划国内外进展

一、国外城市环境保护规划进展

世界各国经济的迅速发展和人口的不断增长，带来了严重的环境污染和资源耗竭问题。环境污染危害了人体健康。特别是一些发达的资本主义国家在取得经济成就的同时，付出了巨大的环境代价。从20世纪30～60年代，美、英、日等国家先后发生了闻名世界的“八大公害”事件，导致了成千上万人的死亡。近几十年来发展中国家因环境污染患癌症而死亡的人与日俱增。资源的耗竭和环境容量的减少，已阻碍了经济的发展，影响了人类的文明和进步。近十几年来，这些问题日益突出，已成为各国讨论的热点之一。

20世纪60年代以来，美国、日本、英国、德国、法国等国在环境规划管理上先后采取了一系列行动：建立环境规划委员会，指定并实施全国的、州的、城市和工业区的环境规划，以及在经济发展战略研究中把环境规划作为重要内容等，取得了较好的效果。1972年联合国人类环境会议上世界各国共同讨论了当代环境问题，探讨了保护全球环境战略，一致认识到各国社会经济发展规划中缺乏环境规划是导致环境问题产生的重要原因，并在《人类环境宣言》中明确指出“合理的计划是协调发展的需要和保护与改善环境的需要相一致的”, “人的定居和城市化工作需加以规划”,“避免对环境的不良影响”, “取得社会、经济和环境三方面的最大利益”, “必须委托适当的国家机关对国家的环境资源进行规划、管理或监督，以期提高环境质量”。根据会议所提出的环境规划原则，各国开始编制环境规划。

在环境规划的理论方法上也相继提出一些系统化的总结，发表了各种代表性的论著。1984年5月召开的“地球的未来”会议，号召人类的活动必须自始至终贯穿可持续发展的思想，即“经济、社会的发展必须同资源和环境保护相协调：在满足当代人需要的同时，不危及后代人满足其需要的能力。”90年代以后，持续发展是经济发展的一种战略，已成为时代的主题。为实现这一主题，各国相继做出了不懈的努力，采取了一些行之有效的措施，其中一个重要的措施就是制定环境保护规划，把环境保护规划作为国民经济规划的一个重要组成部分，从而达到协调经济、社会、环境和资源的关系，促进社会生产力的持续发展和资源的永续利用，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。

二、我国环境保护规划发展历程

我国的环境规划工作是伴随着整个环境保护事业产生和发展起来的。30多年来，环境规划工作经历了从无到有、从简单到复杂、从局部进行到全面开展的发展历程，可大致分为四个阶段。

1．孕育阶段（1973—1980年）

早在1972年斯德哥尔摩世界人类环境会议上，我国代表团就提出环境保护工作32字方针，即“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”。在1973年的全国第一次环境保护会议上，进一步确认了这一方针，并写入1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》中。其中的“全面规划，合理布局”就是强调了环境规划工作的重要性，从此我国的环境规划开始发展起来。这一时期的环境规划处于零散、局部、不系统的状态。大规模和较深入的环境规划工作尚未开展，虽然在工厂选址、三废污染的尾部治理以及1975年后的建设项目环境影响评价等方面得到一定的发展，但对环境规划的内涵、意义、方法论以及规划的实施与管理都没有足够的认识，只是在一些地区开展了环境状况调查和环境质量评价等工作。1975年曾提出，中国环境污染问题“五年控制，十年基本解决”的目标，但实践证明这一目标并不符合客观规律。

2．探索阶段（1981—1985年）

随着经济的发展，人们对未来环境开始担忧，不少地区和城市借鉴国外环境规划的方法，开始编制环境规划，具有代表性的环境规划有山西能源重化工基地环境规划、济南市环境规划、长春市环境规划等。1981年中国环境工程学会组织地质、水利、市政、工业和环保等方面的专家，对济南市环境规划进行评议，提出重要建议。

1981—1985年，国家科委组织的科技攻关在环境保护方面开展了大气和水环境容量的研究，对自然环境的自净能力进行了大规模实验研究，剖析污染物在大气和水环境中的迁移转化规律，对环境容量进行了定量的描述，对如何利用环境自净能力，以最小的投资达到保护环境质量的目的，做了有益的探讨，并将这一规律落实到环境规划中。代表性成果有沱江水质管理规划、内江地区水环境经济规划、太原市和沈阳市大气环境规划等。这些规划考虑了经济发展对于环境的影响，运用环境容量模型分析排放污染物与环境质量的变化联系，为经济与环境协调发展提供了具体的经济发展和污染物削减方案，并运用数学规划的方法进行优选，以得到发展经济、保护环境且投资最小的优化方案。

1981—1985年，在“六五”国民经济和社会发展计划中，第一次纳入了环境保护的内容，设立六项指标：工业废水排放量、工业废水处理量、有害气体排放量、有害气体处理量、工业废渣产生量、工业废渣综合利用率。这表明在国民经济和社会发展的宏观目标中，环境保护有了一席之地。

此外，国家环保局为研究“我国到本世纪末国民生产总值翻两番的情况下，环境状况将如何”，以便提出本世纪末的战略目标及对策，开展了一次大规模环境预测与对策研究，从专题、部门、地区三个方面对2000年中国环境进行广泛研究，出版了《2000年中国环境》和《公元2000年中国环境预测与对策研究》，在环境预测理论、方法方面进行了大量探索和实践，培养了大批环境预测和规划人员，为环境规划发展奠定了基础。

与前一阶段相比，环境规划的理论和方法都有了很大的进步。

3．发展阶段（1986—1991年）

在这一阶段，环境规划工作结合国民经济和社会发展第七个五年计划，在理论和实践上都有很大发展。“七五”环境保护计划规模较大，普及较广，对我国的环境保护计划工作起到了重要指导作用。第一次形成了一份内容比较丰富、指标比较齐全、方法比较科学的环境保护五年计划。在2000年环境预测的基础上，国家又制订了《全国2000年环境保护纲要》和《本届政府环境保护目标与任务（1988—1992）》，使宏观目标规划得到进一步发展。

该阶段全国涌现出大量环境规划成果，从内容、指标和方法上进行多方面实践。为促进环境规划的规范化，80年代末期开展环境规划规范化研究，积极推进环境规划规范化进程。从1989年起，编制环境保护“八五”计划的准备工作全面开展。从国情分析为出发点，利用全国统一技术大纲中，规定计划编制主导思想、指标体系、主要内容和方法论，以总量控制为技术路线，以纳入国民经济与社会发展计划为支持保证手段。“八五”环境保护计划无论在科学性和可操作性上都有较大发展。

环境规划进入发展时期的另一个标志是1989年12月26日《中华人民共和国环境保护法》的颁布执行。其中第四条规定：国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调；第十二条规定：县级以上人民政府环境保护主管部门，应当会同有关部门对管辖范围内的环境状况进行调查和评价，拟定环境保护规划，经计划部门综合平衡后，报同级人民政府批准实施。这就使得环境规划具备了法律地位，提高了环境规划严肃性，对环境规划发展具有深远意义。

4．成熟阶段（1992年至今）

1992年，联合国在巴西里约热内卢召开了环境与发展大会，世界环保事业进入一个新纪元，我国的环境规划也进入一个新的时期。在这一阶段，我国的环境规划在可持续发展的指导下，逐步形成了较为完善的科学体系。在理论基础、规划程序、编制内容、规划模式等方面进行了深刻的研究和探讨，形成了以环境质量评价、环境信息统计等基础工作作为环境规划的基础条件，以功能区划分和总量控制的方法为技术路线，以环境规划与国民经济和社会发展计划的紧密结合为实施的根本保证，以环境规划与环境政策协调统一为发挥作用的重要途径等特点，构建了较为成熟的环境规划理论和实践系统。