案例11 山东省滨州市养老融合扶贫结硕果

滨州市地处山东半岛和京津冀两大经济地区的连接地带，既有全国经济百强县也有省级贫困县，经济社会发展多元化，人口老龄化程度高于全省、全国平均水平。自承担国家养老服务业综合改革试点任务以来，滨州市高度重视，立足实际，积极谋划，养老服务与精准扶贫融合工作亮点突出、成绩斐然。

基本情况

截至2016年底，该市60岁及以上老年人口达83.47万人，占总人口的21.15%，高于山东省和全国平均水平；80岁及以上高龄老年人占比13.52%；预计到“十三五”末，该市老年人口占比将达25%以上，人口老龄化已呈现出“高基数、高龄化、高增速”的三高特点。在中央“五个一批”脱贫工程中，民政部门担负着“兜底一批”的重要责任，在倡导公共服务均等化、全面脱贫奔小康的背景下，养老问题特别是贫困地区的农村养老问题不仅关系到农村老年人口的福利问题，还关系到社会稳定和社会发展的大问题。为此，该市推进了养老人才培养、扶贫幸福院建设、敬老院社会化改革与精准扶贫三方面相融合，积极推进养老服务与扶贫脱贫的精准对接。

主要做法

1．推进养老人才培养与精准扶贫相融合，率先在全国开展养老人才“千百十”扶贫培训工程

民政部培训中心在滨州市设有养老护理员培训基地和技能鉴定站，该市成为全国首个具备培训、鉴定、上岗“一站式服务”的地级市。2016年，该市民政局立足“兜底扶贫”工作职能，自编《老年人及失能老年人家庭护理员培训教材》，以市技术学院、市好大姐家政公司和养老机构等人员组成授课组，在贫困人口相对集中的农村，面向贫困家庭成员就近举办“老年人及失能老年人家庭护理员”培训班并颁发培训证书，解决农村养老服务知识和人才匮乏的问题。2016年，以普及老年人家庭护理知识和技能的“千人”扶贫共举办11期培训班，培训人员2100余人；以初级养老护理员职业技能培训和鉴定的“百人”扶贫共举办培训班2期，培训鉴定227人；以输出劳动力和拓展贫困群众就业的“十人”扶贫培训120人，在泰康之家等北京大型养老机构实现输出就业。该市在全国率先建立民政、家政、院校互动与队伍建设“三位一体”的养老人才长期培养机制，特别是2016年亮点纷呈，设立了北京社会管理职业学院（民政部培训中心）教学实习滨州基地；与日中高龄者福祉协会签订战略合作协议，面向北京、上海等一线城市的大型养老机构输出养老护理人才，并连续在第二届、第三届全国养老产业与职业教育高端对话论坛上做典型发言。

2．推进农村幸福院建设与精准扶贫相融合，率先在全国推出高标准新建百所扶贫农村幸福院建设工程

作为全国首批养老服务业综合改革试点城市，针对部分贫困地区养老服务体系不健全、幸福院覆盖率不高的薄弱环节，该市以“政府引导、政策扶持、部门协调、宣传推动、社会参与”为模式，推出了新建百所扶贫农村幸福院建设工程，对贫困地区的农村独居、空巢、高龄、困难老年人实施精准扶贫。截至2016年底，该市审批投资40万元以上投资建设农村幸福院69处，以沾化区徐万粮幸福大院、阳信县户李村幸福院为代表的40余处已建成投用，该类项目已成为新农村建设的地理标志、精准扶贫的科学标志、幸福指数的提升标志、居民活动的中心标志，较好地解决了贫困农村地区养老基础设施欠缺问题。

3．推进敬老院社会化改革与精准扶贫相融合，解决乡镇农村机构养老薄弱的问题

按照因地制宜原则，通过强改革、补短板，探索敬老院社会化改革，着力完善乡镇农村养老服务体系。一是拓展服务领域，探索“一院多能”模式。整合五保集中供养、社会化养老、日间照料等功能，探索乡镇养老服务一体化发展的新路子。惠民县孙武街道敬老院由幸福家园老年公寓托管，有效解决了供养能力不足和床位闲置的难题。二是引入专业团队，探索“公建民营”模式。邹平县魏桥镇敬老院委托给专业养老机构青岛阳光佳苑养老服务管理有限公司管理运营，既承担五保对象集中供养又为社会老年人提供专业服务，目前“阳光佳苑”已形成品牌效应，正在邹平县多个敬老院和老年公寓进行连锁化经营。三是实行集约管理，探索“一院两制”模式。阳信县针对原乡镇敬老院设施陈旧、分散的状况，将9处敬老院合建为2处高标准的养老服务中心，集中供养全县五保老人，并通过政府购买服务方式，将东、西部中心敬老院分别交由东营市河口区阳光大街家政服务中心和山东颐合华龄养老咨询有限公司托管，阳信县民政局派出工作团队常驻敬老院进行监管，探索出敬老院“一院两制”新模式。

经验效果

1．储备养老服务业发展人才

不断发挥“家政中介服务市场运作、专业院校职业技能培训、民政养老护理员资格鉴定”的优势，挖掘潜在的社会需求，激发服务主体活力，使养老护理员队伍建设逐步由政府补贴型向市场可持续经营型转变，让市场行为和社会力量成为发展养老服务业的主体。一是建立了“三位一体”资源储备库。引导志愿从事养老护理的优秀毕业生和社会人员参加培训，把他们培养成为机构养老的主力军和社会养老的蓄水池。目前，为社会和家政公司培养的养老护理员已成为居家养老的主力军和医院康复护理的新生力量，成为老年人和患者的首选，改变了社会对养老护理员的传统认识。二是畅通就业和劳务输出渠道。该市积极做好养老护理员就业管理和劳务输出工作，建立了社会招生和就业推荐绿色通道。由家政服务公司推荐，被滨州市社会养老服务中心或滨州市老年人养护中心成功招聘并上岗或国际劳务输出的，政府按每人标准培训费的5%给予家政公司扶持基金，社会养老护理员每成功鉴定并且考试合格200人的，给予家政公司1万元市场营销宣传费。

2．提升贫困地区养老基础设施质量

一是政府主导，鼓励集体参与。坚持政府主导、村级主办与群众自愿相结合，鼓励驻村第一书记牵头推进扶贫农村幸福院建设，建立农村养老主阵地。二是因村制宜，灵活建设方式。坚持“先行试点、因地制宜、因陋就简、量力而行、尽力而为”的原则，有计划、有步骤地推进互助养老院建设，最大限度地降低建设成本。三是多管齐下，理顺运作思路。整合农村危房改造、扶贫、移民等项目资金，打包使用，集中建设农村幸福院；推广“三型”建设模式，坚持划定标准，打造基本型、标准型、示范型等多种模式的互助幸福院。目前，滨州全市共建设农村幸福院504处，覆盖91.3%的农村社区，其中扶贫幸福院69处，缓解了部分老年人社会养老问题。有些幸福院还因地制宜建起了种植、养殖园，取得了“以园养院”的成功经验，达到生活有人管、增收有路子、脱贫有保障。

3．拓展乡镇敬老院供养能力

实行社会化改革前，敬老院由政府自己建、自己管，由于管理服务人员人手不足且缺乏专业管理服务技能，导致管理水平不高和服务内容单一，影响了特困人员供养服务工作的质量和水平。由于五保供养经费主要由县乡财政负担，受地方财政状况的影响较大，一些财力薄弱的地区面临着供养资金不足的问题。特别是一些新扩建敬老院，由于前期投入建设资金较大，后期的管理维护资金捉襟见肘。另外，敬老院工作人员的待遇相对较低，在一定程度上影响了他们的工作积极性。实行社会化改革后，主要带来以下几个方面的变化。一是提高了机构服务质量。积极引进社会资本，盘活了机构闲置资源，提升了护理水平，为五保户及社会老年人提供了优质服务，并且通过政府购买养老服务等方式，委托专业的养老机构团队对入住老年人的照护等级进行专业评估，从而使老年人得到了更加贴心、专业的服务，大大提高了服务质量。二是提高了机构运行效率。敬老院实行托管以后，可更好地满足多样性、个性化的养老服务需求，不仅为乡镇财政减了负，也可以解决投资资金的缺口问题。政府从日常琐事中脱离出来进行行业管理，无须再投入人力物力，从而提高了机构运行效率。三是满足了农村留守老人等社会老年人的养老服务需求。随着经济社会的发展，进城务工人员越来越多，留守老人精神慰藉缺乏，受传统观念影响和经济条件制约，社会老年人对入住敬老院养老大多持观望的态度。敬老院“一院多能”模式的新路子，给五保老人提供集中供养的同时，也给社会上的留守老人提供了一个聚餐、娱乐场所，丰富了老人的精神生活，老人不再感到孤独，都愿去、都想去，从而满足了农村留守老人等社会老年人的养老服务需求。