理论篇

关于“三化”协调发展若干问题的认识

工业化、城镇化和农业现代化“三化”协调发展是中原经济区建设的核心内容和基本途径。如何理解“三化”协调，以及如何实现“三化”协调，在推动“三化”协调发展过程中需要解决哪些问题等等，都需要深入讨论并逐步形成共识。

一 如何理解“三化”协调

“协调”有两层含义：一是相互促进。工业化对城镇化和农业现代化是促进，城镇化对工业化和农业现代化是促进，农业现代化又对工业化和城镇化是促进。二是均衡。也就是工业化、城镇化和农业现代化应均衡发展，齐头并进，而不是错位发展。

“三化”协调也就是“三化”实施过程中相互促进、均衡推进的发展状态。

“三化”协调具体可以描述为：

通过合理规划城镇体系，促进人口向城镇集中，为工业化和农业规模经营腾出空间，并提供交通、通信、水电暖气等基础设施和金融、市场、餐饮食宿、科技、教育、医疗等社会化服务体系，为工业化和农业现代化提供完善的支撑体系和服务平台；通过产业集聚区建设，促进工业集约化发展，节能降耗、升级产业、吸纳就业、提高效率、创造财富，为城镇化提供有效支撑，为农业现代化提供更坚实的物质基础；通过土地流转实现规模经营，促进农业现代化和粮食不断增收，保证国家粮食安全和充足的农产品供应，为工业化和城镇化发展奠定坚实的社会基础（后方基地）。

二 提出“三化”协调发展的依据

“三化”协调提出的依据有三个：

一是基于沿海地区工业化发展的经验教训。沿海地区工业化普遍是以牺牲农业为代价的，这是教训之一。教训之二是沿海地区工业化快速发展，而城镇化发展滞后，有人将其称为“过度工业化”。这就是说，沿海地区“三化”既没有做到相互促进，也没有做到齐头并进、均衡发展。其结果自然是牺牲农业和降低土地的使用效率，浪费宝贵的土地资源。

二是基于河南的实际。河南是1亿人口大省、农民大省、农业大省、经济大省，又地处承东启西、连南接北这样一个交通枢纽的位置，不可能不发展工业，不可能不推进城镇化。事实上河南的工业近年来是蓬勃发展的，工业增加值已跃升为全国第五，成为名副其实的新兴工业大省。河南的工业化显然不能再走以牺牲农业和粮食为代价的路子，因为河南是中国的粮仓，产量占全国的1/10，关系到国家粮食安全，所以，河南的工业化必须走以不牺牲农业和粮食为代价的发展路子。另一方面，我国虽然国土面积广大，但人口众多，人均国土面积不多，且西部大部分地区不适宜于农耕、摆放工厂及建设城市，适宜于农耕、摆放工厂及建设城市的土地极其珍贵，所以，中国的工业化城镇化必须走土地集约使用的路子，在人口与农业大省的河南，工业化和城镇化更要走土地集约使用的路子。

三是基于河南经济发展的阶段。河南的工业化已经进入中期阶段，且正在快速发展，河南的城镇化正处在加速发展的阶段。工业和城镇建设用地与农业用地的矛盾异常尖锐。如何解决这一矛盾，保证“三化”互相促进而不是以“一化”或“两化”压制或制约另“一化”或另“两化”，已经是摆在我们面前必须研究解决的紧迫问题。

三 如何做才能实现“三化”协调发展

既然“三化”协调的本质是不牺牲农业和不错位发展，而是相互促进和齐头并进，最终达到促进农业和促进土地集约使用的目的，那要实现“三化”协调发展，核心问题必定是在土地合理利用上做文章。如何做到土地合理利用就成为“三化”协调发展的基本着力点。要做的实事应包括：

第一，合理规划土地用途。这就是说要对全省16.7万平方公里的国土按照耕地、建设用地、湿地、林地等进行合理分割和明确的空间界定，不但确定各类用途土地的总量及其比例，同时也要对每一类土地的空间分布进行明确界定。比如就像明确界定保护耕地的空间位置一样明确界定建设用地的空间位置，以确定在河南16.7万平方公里土地上，在哪里建设城市，建设多少个城市；在哪里建镇，建设多少镇；在哪里建居民点，建设多少个居民点，每个城市、镇、居民点面积多大，人口多少，空间界线在哪里等等，这都需要进行科学界定。

之所以要进行如此的规划，根本原因在于对在国土面积和耕地面积一定的条件下，除去湿地和林地外，究竟有多少土地可摆放工厂和用于建设城市，要做到心中有数，只有这个确定了，我们才能够最终确定究竟哪个空间点该摆工厂，哪个空间点该建城市，建多大规模的城市才能避免不该建工厂的地方建了，不该建城市的地方建了，不该建大城市的地方建了。避免了这个，工厂和城市都建在了该建的地方，土地就节约了，土地使用就集约了。沿海某些地区城镇化发展严重滞后于工业化，从而造成城镇和工厂摆放无序和混乱，就是由于城镇和工厂的位置与面积没有事先通过规划来界定。

这里有一个问题，就是谁能够在现在就确定未来哪个地方该摆工厂和该建城市？或者说如何能做到规划的科学和符合未来事物演化的实际？说实话，没有人能够准确地知道这一点！但并不能因此而否定规划的必要性。实际上，任何对未来发展格局的规划都是根据现在的状况和能预测到的未来趋势来进行的。规划之所以可能，就是我们知道现在的状况，我们也具有预测事物未来走势的一定能力。从这个意义上说，规划绝不是不可能做到的事情。

对未来发展趋势估计和预测的一个基本理论和经验基础是，在工业化城镇化快速发展的过程中，要素是加速向某些特定空间点聚集的。河南要素聚集并流向以郑州为中心的区域，从而，随着工业化城镇化的推进，郑州及其周边地区要素聚集越来越厚，外围地区越来越薄是总的趋势。根据此一规律和趋势，就可以通过对未来城镇化水平的测算，确定城镇总人口会有多少，然后再根据城镇人口分布规律确定各空间点上的不同城镇各自人口目标数量，并据此确定不同城镇的目标占地面积。比如现在城镇化率是37%，现在城镇人口是3700万人，按年均增长率1.8%算，再有20年，即到2030年，城镇人口将达5143.49万人。有了这个总数，就可以根据人口集中的趋势核定出各空间点城镇人口规模并据此界定土地使用规模。

规划不仅是可能的，而且也是现实的需要。要从现有非耕地中整理出足够的建设用地，就得知道哪些地方可以挤出来，也得知道挤出来的建设用地要摆放在哪里，比如整治空心村，某个村子有空置的建设用地，现在要把它拿出来，起码要知道该空置建设用地在这个村子未来是多余的。怎么知道它在未来是多余的？就是根据工业化城镇化空间演变的规律和人口空间转移的趋势。同样，要把该村建设用地指标拿到某一空间点用，那也一定得知道该空间点未来是摆放工厂和扩张城镇的空间区位。

规划的必要性和紧迫性还在于现在有很多地方工业化和城镇化已经发展到了一部分村庄和居民没有了种地的功能，或要实现种地的功能也无需居住在原来的村庄。居民搬迁和居住空间重新配置已成为现实的需要，这时候如果还不知道新的居民聚集点在哪里怎么能行呢？或者没有科学的规划，将居民搬迁到不该落脚的地方，以至于几年以后又要搬迁，造成不必要的重复建设和浪费，怎么行呢？再有，现在的新农村建设是在没有对空间土地利用进行合理规划的情况下各自自发搞的，很多新农村建设的投入和项目从长期看可能是重复建设，因为很多村庄未来可能会不存在。

总之，土地空间利用规划已成为一种现实的迫切需要。

第二，村庄建设用地和其他非耕地整治探索。包括空心村治理，废弃工厂、砖瓦厂等登记整理，也包括某些经济发展水平高的地区乡村居民点的重新规划和乡村居民的重新集中，登封市大冶镇全镇居民点统一重新规划向一个空间点集中就是最好的案例。

第三，农村建设用地转让机制探索。这些探索包括宅基地使用权所有人向集体出售使用权或村集体对使用权进行回购，以及在此基础上村庄居民点住宅区的重新布局集中，并最终将空置宅基地连片复耕转化为耕地，而由此增加的可耕地指标在另一地被使用，也就是将另一地可耕地的同样面积划作建设用地，实现建设用地的空间置换，达到建设用地占补平衡、一地腾出来的建设用地归另一地使用的目的。这里的问题是：集体用于回购空置宅基地使用权的资金从何而来？可以考虑将该建设用地指标使用地区在农地转化为建设用地过程中增值的部分切出来一块分给腾出建设用地指标的地区，回购农户宅基地资金由此而来。

土地整治和建设用地使用权转让是连在一起的，必须同时启动。

第四，以农民工向市民身份转换为突破口，打破户籍壁垒，促进农村人口向城镇流动迁移。当前，最主要的问题是农民工子女入托及农民工住房、养老、失业保障、医疗保障等与市民的同待遇化。显然这会在一定程度上增加接纳城市的负担，需要额外支出，所以很多城市包括长珠三角的城市都不愿为之，它们只愿意享受农民工对当地发展的贡献，而不愿意支付为接纳农民工入城所需要承担的各种支出。理论上说，既然农民工为城市的发展作出了贡献，理应享受由该城市发展所带来的给予市民的各种利益。但是实际操作上比较复杂。我们可以探索在一省范围内能否解决此问题。强制各个城市让农民工享受同等待遇是否具有可行性？根据2010年7月对鹤壁市所做的调查研究，城市居民享受的各种公共服务及社会保障大多是通过某种机制以社会统筹的方式支付的，真正属于政府支出的部分很小。比如政府对城市居民的医疗保险补贴金额还没有对农民医疗保险（新农合）补贴的额度大。因此农村居民转化为城市居民以后享受与城市居民相同的公共服务，需要政府额外增加的支出并不大。事实上，让进城农民享受与市民同等待遇的障碍在很大程度上要么是对市民保障机制及分担方式不了解，要么是观念上不愿意接受这样的安排。

第五，产业聚集区建设和产城融合。包括在合适的空间点规划产业聚集区，促使企业入园，最大限度地节约工业用地，实现基础设施共享，降低工业活动成本；也包括依托产业聚集区规划建设居民区、商业区和相应的行政、文化教育、医疗及其他服务设施，逐步使之具有城市功能。使产业发展与城市发展同步、协调。富士康“十连跳”事件的发生虽然有工作和生活压力大等因素，但是，打工者不能融入城市，工作地点与家庭居住空间的分离，从而使他们在孤独和烦闷时无法通过家庭来化解，也是一个很重要的原因。所以，产城融合、企业员工工作空间与生活空间的统一，不仅是要起到膨胀城市、实现聚集效应、完善城市功能、支撑产业发展的作用，也是化解社会矛盾、转变员工生活方式、提升员工生活质量、分享优质的公共服务、促进人的全面发展的重要途径。

第六，现代城镇体系建设，建立功能完善而又强大的交通、通信、金融、商贸物流、科技文化教育、餐饮宾馆娱乐等基础设施和经济社会服务体系，包括城际轨道交通系统、现代商贸物流园区、高速公路为主的公路交通体系、航空枢纽、金融园区、科教园区、商业中心等项目建设。

第七，推进农业现代化探索。包括通过耕地流转促进土地规模经营，推进农业现代化；加大农业补贴，增加农民收入；完善农产品价格形成机制，不断提高农产品价格；加大农业基础设施投入；加大农业科技投入。

四 “三化”协调发展所要达到的目标

抽象地说目标就是要实现“三化”协调发展。分开来说，一是做到相互促进，而不是靠牺牲“一化”来发展另“两化”；二是做到齐头并进，均衡发展，而不是错位发展，一个在前，另两个在后。

具体说，就是要用20年左右的时间，在农业现代化水平不断提升和粮食产量不断增加的前提下，建立起结构优化的现代产业体系和功能完善的现代城镇体系，在较高水平上实现工业化、城镇化和农业现代化，使中原经济区的经济社会发展接近或赶上中等发达国家或地区的水平。

五 向中央争取哪些政策

第一，自主安排建设用地的政策。在保证耕地面积不减少的情况下，允许河南省政府根据需要自行决定建设用地的规模和使用频率，及其空间配置格局。

第二，探索农村集体宅基地转让流转的权利。农村集体所有并由村民掌握使用权的宅基地，在村庄整治过程中涉及集体回购归并、直接转让、用地指标空间置换等问题时，允许河南省政府自行探索解决办法，自行探索宅基地流转的方式。

第三，探索农民工身份转换和农村人口进城落户相关问题解决办法及农民工身份向市民转化所涉及的支出补贴。在河南进行此项试点过程中发生的增加支出部分请求中央政府给予相应的补助。

第四，农村耕地流转探索权。增加农业补贴，增加农田基本建设投入。降低农业劳动者和经营者成本，增加收入，使其能够达到与非农产业劳动者大体上同等的劳动收入水平和资本收入水平。