上篇 国家安全理念

以总体国家安全观评估中国外部安全环境

刘建飞

中国外部环境主要包括发展环境与安全环境两个方面。从发展的角度看，中国外部环境虽然面临着一些新挑战，但总体上是好的，机遇十分明显。从安全的角度看，中国所面临的外部环境尽管存在很多机遇，但挑战相对突出。本文试图以中国特色社会主义为视角，并以总体国家安全观为指导，对中国外部安全环境进行全面考察。

一 以中国特色社会主义为视角看国家安全外部环境

“总体国家安全观”由习近平总书记在国家安全委员会第一次会议上提出，其要义就是从中国的特殊国情出发，将政治、经济、军事等各领域安全纳入到一个有机的整体中来统筹考量、把握。与世界其他大国相比，中国最特殊的国情就是实行社会主义制度，坚持走中国特色社会主义道路。所以，考察中国的外部环境，特别是国家安全的外部环境，首先就要抓住这个基本国情。以中国特色社会主义为视角来考察国家安全外部环境问题，同单纯从国家角度来考察相比较，会有不少看点。

第一，凸显“一国两制”和祖国统一问题所带来的挑战。

虽然香港、澳门已经是中华人民共和国的一部分，但是由于实行资本主义制度并高度自治，它们有可能被西方大国利用来干预中国内政，甚至作为向中国大陆传播西方价值观的阵地。台湾虽然是中国不可分割的一部分，两岸同属一个中国的事实从未改变，但是毕竟尚未实现统一，台湾分裂的潜在威胁依然存在，而且台湾目前在安全上同美日保持着较为密切的关系，在意识形态上也同大陆有明显差异。所以，如果说港澳台地区对“中国外部环境”带来的挑战还不那么严重的话，那么，对“中国特色社会主义外部环境”所带来的挑战则十分明显。

第二，有助于对中国所面临的外部挑战有更客观、更清醒的认识。

如果仅从“中国外部环境”来审视世界，我们往往倾向于将中国作为一个普通的正在崛起的大国来看，视野局限于国家间关系中常规的问题，如国家间的安全关系、经济关系，而忽视国际政治中的意识形态因素。然而，国际政治的现实是，西方国家一直将意识形态因素纳入其对外政策。比如，在经济上，打压“走出去”的中国国企，限制向中国出口高科技产品；在军事力量发展上，对中印区别对待，对中国是防范限制，对印度是鼓励扶持。可以说，中国作为一般意义上的崛起大国，可能只有美国、日本、印度等同中国有地缘战略矛盾的大国及一些周边中小国家令我们感到担忧；而中国作为一个社会主义大国崛起，感到担忧的恐怕就不止上述国家，许多西方国家出于各种原因，对社会主义制度缺乏认同感。

第三，有助于我们更理性地认知自己的实力。

如果仅从“中国外部环境”来看问题，我们的目光往往聚焦于国家间硬实力的对比以及以硬实力为基础的国际政治格局变化，从而过多看到中国所面临的机遇，看到的挑战则相对少一些。比如，单纯从经济、军事等硬实力看问题，我们很容易看到中美之间的实力差距在快速拉近；再比如，简单地以硬实力为基础审视国际政治格局，我们也容易认为伴随着多极化推进，中国作为一极，其国际影响力和话语权会相应增大。然而，当我们从“中国特色社会主义外部环境”看问题时，情况就会有很大不同。首先，虽然美国同中国的实力对比差距在缩小，但它凭借以价值观为基础的同盟体系，依然具有十分明显的优势。其次，美国很容易打着“促进民主”“推广普世价值”的旗号在国际舞台上打压中国，并得到西方盟友及相当一部分实行西方民主制度的发展中国家的理解和支持。正如卡内基和平基金会副主席托马斯·卡罗瑟斯（Thomas Carothers）所强调的：“虽然西方和其他国家之间的国力对比正在发生变化，但是许多新的非西方大国实际上是民主国家。巴西、印度、印度尼西亚和土耳其等崛起民主大国的社会经济活力不仅正在发挥自己的样板作用，而且通过支持其周边国家的民主，来促进全球范围的民主。”最后，美国将“普世价值”作为其重要的软实力，严重制约中国软实力的构建。

“中国特色社会主义外部环境”与“中国外部环境”并非互不相关的，二者实际是一个事物的两个层面：前者是后者的内核，后者是前者的载体。载体不存，内核也就失去存在的基础；而内核不存，载体的性质和面貌也会发生根本变化。换句话说，如果“中国外部环境”出了问题，“中国特色社会主义外部环境”也不会安然无恙，中国特色社会主义事业也就难以顺利推进，从这个意义上说，“中国外部环境”的挑战自然也是“中国特色社会主义外部环境”的挑战；反之，如果中国特色社会主义事业不能顺利推进，“中国特色社会主义外部环境”就会严重恶化，进而影响“中国外部环境”。

二 政治安全的外部环境最具挑战性

习近平总书记在提出总体国家安全观和中国国家安全体系时，强调政治安全是根本。突出了政治安全的特殊地位。这是在对中国特殊国情和国家安全形势新特点、新趋势准确把握的基础上作出的论断。中国国情最大的特点之一就是走中国特色社会主义道路，这一点决定中国政治安全所面临的挑战比一般国家为甚。

历史上，小国、弱国面临的最大安全威胁来自于军事方面。但对大国、强国来说，军事安全威胁的危害性则相对小一些。例如苏联，其虽曾面临多次外敌入侵，但都化险为夷。苏联解体时，其超强的军事实力丝毫未受打击。

经济安全也不足以使一个大国解体。苏联在70多年历史中，虽曾多次遭遇严重经济困难，但都经过艰苦奋斗渡过了难关。解体前，苏联经济也并非到了无可救药的程度。苏联安全问题首先出在政治安全上，尤其是意识形态安全上。苏共改旗易帜导致政权丧失，社会主义制度难以为继；国家失去凝聚力，刺激了一些加盟共和国的分离倾向；苏共内部滋生出各种派系，最后分裂、瓦解。

历史经验表明，对处在资本主义包围之中的社会主义国家的安全来说，最具颠覆性的是政治安全。中国特色社会主义事业发展到今天，虽然取得了举世瞩目的成就，但是仍然没有摆脱处在资本主义包围之中的局面。国家政治安全至关重要，其中最突出问题就是意识形态安全。正因为如此，意识形态被认定为“是党的极端重要的工作”。

就目前来看，中国意识形态安全面临着内外挑战。

从内部来看，中国特色社会主义意识形态一直面临着两方面的挑战：一是来自右的方面，有些人试图用西方的民主社会主义取代科学社会主义；二是来自“左”的方面，有些人忽视社会主义初级阶段这个基本国情，强调社会主义与资本主义对立的一面，而漠视发展中国家需要向发达国家学习、借鉴的一面。若如此，中国特色社会主义就会失去“中国特色”，有可能退回僵化的老路。2014年2月，习近平在省部级主要领导干部专题研讨班上发表重要讲话，强调“既不走封闭僵化的老路，也不走改旗易帜的邪路”。对中国特色社会主义道路来说，“老路”与“邪路”都是危险之路，都会危及中国的意识形态安全。

从外部来看，美国等西方国家出于“反共主义”意识形态，一直没有放弃冷战思维。它们对中国坚持走社会主义道路并快速崛起，越来越感到恐惧，对“中国模式”影响力的不断增强更是耿耿于怀。美国实施促进民主战略和推广“普世价值”战略，在亚洲试图构建“民主国家联盟”，在涉疆、涉藏和台湾问题上干涉中国内政，支持海外的各种反共、反华势力，在香港的政治制度发展问题上暗中同中国大陆较劲，无不是在贯彻其“西化”中国的战略。而美国的这些战略和政策，很容易得到其他西方国家的支持。美国等西方国家的所作所为，对中国的意识形态安全构成非常严峻的挑战。

这里值得特别强调的是美国推广“普世价值”战略的挑战。奥巴马政府上台后，将推广“普世价值”作为实施意识形态外交的主要抓手。2010年版《美国国家安全战略报告》明确将“在国内和全世界尊重普世价值”作为美国全球战略的主要目标之一。

普世价值有两类：一类是世界各国共同发扬光大的价值，如和平、发展、善治、秩序、和谐、公正、平等、合作、环保；另一类是西方首先发扬光大然后为世界多数国家所接受的价值，如自由、民主、人权、法治。这就是说，普世价值并不等同于西方的价值。容易将人引入理论误区的是第二类价值，它们虽然是西方首创，但却不是西方垄断的专利，许多发展中国家和社会主义国家也将这些价值作为本国施政的理念，最为典型的就是民主。不过，西方国家将自己奉为民主的楷模，并以传教士的姿态向全球推广所谓“普世价值”，以实现自己的利益，这是我们要保持清醒的。西方国家在推广所谓“普世价值”时，是将它们规定的内涵和标准赋予民主、自由等价值。例如，按西方的标准，凡是民主必须实行多党制、三权分立、普选等，这实际上是将实现民主方式的代议制等同于民主本身，将西方模式的民主等同于全部的民主。西方国家以它们定义的“普世价值”冒充一般普世价值的做法，在很大程度上混淆视听，导致了非常恶劣的后果。一些尊崇民主的人误以为，中国要发展民主，就必须照搬西方的模式；与之相反，一些反对自由化、要维护中国意识形态安全的人则误认为普世价值就是西方的东西，中国不能搞民主，也不能要自由和人权。尤其是美国等西方大国在推广“普世价值”时还时常实行双重标准，用“普世价值”来打压竞争对手，以维护本国的私利，这就更让人对普世价值敬而远之。普世价值很容易造成思想上、理论上的纷争，进而危及意识形态安全。

中国政治安全面临着非常复杂的外部环境，尤其是一些不利于中国维护政治安全的外部环境因素，即经济全球化、市场经济和信息网络化，恰恰是中国发展所必需的，也是无法回避的，这使政治安全的外部环境更具挑战性。

三 国家安全总体形势与外部环境评估

站在国家总体安全观的高度来审视中国国家安全体系，可以看出，不同领域的安全形势及主要威胁来源是大不相同的。政治安全形势相对较为严峻，主要威胁源来自内部。从国际共产主义运动史的经验教训可见，任何外部的政治安全威胁都要通过内部因素来发挥作用。而外部威胁源主要是美国等西方国家。军事安全也具有颠覆性，中国在评估国际形势和外部安全环境时，首先要看的就是军事安全环境，看和平与发展是否还是时代主题，中国是否会遭遇大规模战争。目前中国的军事安全只有潜在的威胁，主要威胁源来自日本及日美同盟。当然内部因素也很重要，如果自身虚弱或安全意识淡薄，让竞争对手有机可乘，就会刺激潜在外部威胁使之变成现实威胁。经济安全形势相对较好，主要潜在威胁源则来自国内。中国应对国际金融危机的经验表明，只要国内经济良性运转，政府对外部危机的影响应对及时、得力，经济安全就有保障。国土、社会、文化、科技、生态、资源、核领域安全，主要威胁源也是在国内，外部威胁源是次要的。这些安全领域虽然存在许多不利因素，但总体上是可控的。维基解密和斯诺登事件表明，信息安全威胁比较现实、突出，而且主要威胁源来自外部，来自美国及其盟友，但信息安全威胁的作用主要通过军事、政治、经济和科技等领域的安全问题来发挥，其自身很难对国家安全造成颠覆性威胁。

应对各种安全挑战和威胁，维护国家安全，需要内外兼修，国内与国际问题统筹把握，对内不断提升维护安全的能力，对外不断营造良好的外部环境。营造外部环境，无论是安全环境还是发展环境，都需要搞好外交工作，处理好同各国的关系。在中国外交的大棋局中，最具挑战性也是人们最为关注的是中美关系、中日关系以及中国同一些周边国家关系。

首先是中美关系。从外部环境来说，美国是当今世界唯一有能力阻断中国和平发展进程、干扰中国和平崛起的国家。关键的问题是要对美国阻断中国和平崛起的意愿和决心以及在此基础上的战略有一个准确的判断、评估。就目前来看，美国从自身利益出发，不愿意同中国直接对抗，而是寻求竞争中合作，当然不排除在不损害自身重大利益的前提下利用一切机会和手段牵制中国崛起。美国对华战略可以用“塑造”来概括，即通过合作、融合将中国塑造成伙伴，避免崛起后的中国变成美国的敌人。然而，随着中国崛起，美国牵制、遏制中国的动力在上升。特别是伴随着美国战略重心东移，中美在亚太地区的战略摩擦明显增加。能否处理好对美关系，对中国安全环境至关重要。

其次是中日关系。日本并非一般的东亚国家和中国周边国家，虽然中日关系已经从全球层面大国关系中淡出，但是在东亚区域和中国周边层面，中日关系仍然十分重要。近年来，中日关系明显恶化。这与日本政治右倾化有很大关系。安倍政权在钓鱼岛问题和历史问题上坚持错误立场，不顾中韩等国的强烈反对解禁集体自卫权，凸显出日本右翼势力之猖獗。影响中日关系的一个更重要的因素是日美同盟。美国从其全球战略利益出发，不会接受日中关系好于日美关系这样的三边关系状况。鸠山由纪夫民主党政府试图调整日本外交政策，拉近对华关系，构建日美中等边三角关系。但是，鸠山首相没多久就被迫下野，美国是背后推手已成为公开的秘密。中日关系处于僵持状态，其结果是两败俱伤，而美国是最大受益者。未来中日关系面临两个风险：一是日本右翼政客在既有道路上越走越远，为了自己的政治利益而打中国牌，通过对中国示强而获取民意支持；二是如果美国决心要全力遏制中国，日本会甘愿充当美国的急先锋。安倍政权在建立“亚洲民主国家联盟”上比美国还积极，就反映了这种倾向。但是，这种倾向在目前的日本政治生态下很难扭转。中日如果走向军事对抗，极有可能刺激美国介入并站到日本一方，导致中国同美日同时对抗。如此，中国军事安全环境乃至其他许多领域安全环境会严重恶化。

最后是中国同部分周边国家关系。中国周边国家众多，而且同不少国家有领土及海洋权益纠纷。中印领土争端一直是影响两国关系的重要因素。近年来，中国同一些东南亚国家在南海问题上的纷争加剧，一个重要动因是美国调整亚太战略，试图借助南海问题牵制中国，恢复其在东南亚地区的影响力，而相关争端国家则试图借助美国的力量来谋取利益。在处理南海问题上，中国政府处于两难的境地：如果在维护领土主权上无所作为，会激起国内民众的强烈反响，损害政府和执政党的威信与形象；如果过度作为，导致同相关国家关系严重恶化，又会影响周边安全环境的稳定，更会影响国际社会对中国走和平发展道路的认同，甚至会使日美从中渔利，恶化中国的战略环境。

不过，上述三方面外部因素的影响仍然是局部的，并没有从根本上逆转中国外部安全环境，包括周边安全环境。在和平与发展为主题的时代，周边多数国家都不愿意同中国搞意识形态对抗，即便是美国和日本，也没有将意识形态对抗作为其对华政策的主轴。如果从总体国家安全观的视角来考察一些媒体常炒作的“C型包围圈”，可以看出，所谓“包围圈”只存在于某个领域，而不是在总体上。在经济等层面，根本就不存在针对中国的任何包围，周边国家都跟中国有很密切的经济、文化关系，而且大部分国家都愿意进一步发展这种关系；在军事层面，至多是在东亚地区存在一个针对中国的弧形，即美日同盟等以美国为中心的同盟体系，广大北亚、中亚、南亚、东南亚国家，并未见有威胁中国军事安全的意愿和行为；在政治层面，确实有“包围圈”，因为中国周边绝大多数国家都实行与中国相异的社会制度，针对美国实施的“促进民主”战略和推广“普世价值”战略，这些国家或积极呼应，或虽不积极参与但却乐见其成，或认为与己无关。这样的周边环境无疑给中国维护政治安全带来严峻挑战。

四 基于外部安全环境挑战的新安全机制构建

从外部安全环境挑战来看，中国要继续营造良好的外部安全环境，一方面要在和平发展合作共赢的旗帜下继续推进全方位外交，特别是发展同美国以及日本等周边国家的关系，另一方面需要加强安全机制构建。鉴于亚洲地区不像欧洲那样拥有较成熟的共同安全机制，中国需要从实际出发，首先着眼于应对现实挑战，同时兼顾长远利益和外部安全环境建设，构建多层次的安全机制。

1．加强双边安全机制构建

从目前的外部安全环境挑战来看，主要问题是以双边或以双边为基础的，比如中美关系、中日关系以及中国同美日同盟的关系，所以解决这些问题首先应当加强同相关国家的安全合作，并在此基础上加强安全机制构建。在双边安全合作中，最为重要的是中美合作。如果中美之间能够在战略互信的基础上建立起有效的安全合作机制，不仅会使中国外部安全环境的最大挑战因素得以控制，而且还会对其他国家形成示范效应。

构建中美安全机制，除了坚持并完善每年一度的战略与经济对话框架下的战略对话外，还应当加强中美两军的交流与合作，形成固定的交流、合作机制，确保两军不会形成战略误判，进而实现不冲突、不对抗。

鉴于中国政治安全外部环境最具挑战性，而美国又是最大的外部挑战力量，应当加强中美之间在人权、民主、法治等方面的交流与合作，促进美方对中国的道路、制度等问题的理解和尊重。除了完善已有的人权对话机制外，还应当建立民主、法治等领域的对话机制。这些对话机制也适用于发展与中欧（及各欧盟成员）、中澳、中加等双边关系。

2．次区域多边安全机制构建

目前在中国周边已经形成几个次区域多边安全合作机制，比如上海合作组织、东亚峰会及一度很活跃的朝核六方会谈。这些安全机制的宗旨和功能有所不同，有的是针对某一个具体问题，如朝核六方会谈，有的侧重于非传统安全，如上海合作组织。但是不管怎样，这些机制为加强相关国家的交流与合作提供了一个平台。中国应当积极推动这些机制的发展、完善，拓展其功能，有些还可以扩充成员。比如，可以将朝核六方会谈改造成东北亚安全合作机制。蒙古也可以被吸纳进来。即使朝鲜暂时不愿意参加，也可以定期举行其他六方的会谈，协调各方在朝核及东北亚安全问题上的立场和政策。如果东北亚安全机制能够建立起来，有利于化解美日同盟、美韩同盟给中国安全环境带来的消极影响。

3．中国全周边安全机制构建

目前亚洲没有涵盖全区域的安全机制，也没有涵盖中国全周边的安全机制。从外部环境安全建设的长远发展考虑，中国应当积极推动构建涵盖全亚洲至少是涵盖全周边的安全机制构建。在这方面，可以双管齐下：一是不断扩容上海合作组织；二是改造“亚信”。

“上合”在促进成员国的安全合作上相当成功，而且中俄两国在其中发挥了主导作用。扩容“上合”有利于保证中国在其中的地位与作用。但困难也出在这里。正是由于中国的作用突出，可能会使日本等与中国有安全利益矛盾的国家缺乏加入的动力，从而使之难以成为全周边或全区域的机制。

“亚信”具备发展成为亚洲全区域安全机制的潜质。首先该组织的名字“亚洲相互协作与信任措施会议”就表明其宗旨是促进成员国之间安全协作与互信；其次是亚信成员国遍布亚洲各次区域，代表性强；再次是目前加入亚信的绝大多数发展中国家和新兴大国（中俄印）安全观相近，容易沟通合作；最后是亚信还容纳了利益冲突国家，比如以色列与伊朗、巴勒斯坦，印度与巴基斯坦。

当然，亚信还是一个非常初级的安全机制，对之进行改造将是一项长期而艰巨的任务。对中国来说，改造亚信首先需要明确思路。

第一，慎重扩容。一是明确地域范围，尽可能只吸收亚洲国家。埃及只能作为唯一的例外，俄罗斯可算亚洲国家。现有观察员中的美国、澳大利亚、乌克兰等不是亚洲国家，只能作为观察员，不能成为正式成员。二是争取早日将印尼这样在次区域影响力较大的国家吸收进来，以带动本次区域其他国家加入。

第二，深化合作内容。除了在非传统安全上加强合作外，重点是传统安全合作。在传统安全合作上，相关国家之间面临的最大问题是缺失互信。亚信应当在促进安全互信上大做文章，这也正是该组织的初始宗旨。在安全合作的基础上，也可以利用这个平台加强成员国间的经济、文化等方面的合作。亚信的近期目标是以欧洲安全与合作组织为样板，长期目标应当是建立像欧洲联盟那样的亚洲联盟。

第三，加强观念（思想）建设。亚信要想有持久的生命力，必须构建符合各国共同利益，能为各国接受的理念、价值观，如和平、合作、互信、相互尊重。没有理念，只有利益的合作机制，不会有生命力。可考虑在中国提出的新安全观基础上构建一套价值观。在这方面，中国可以发挥特殊的，甚至是主导性的作用。

第四，推进制度建设。加快亚信常设机构的建立和议事规则的制定。除了定期峰会、外长级会议、副外长级会议外，还应当设立若干协调小组，比如巴以、印巴、阿富汗。利用这些协调小组来推动相关国家之间的安全协作及互信措施建立。在这方面，应当让哈萨克斯坦这样的国家多发挥作用，中国给予支持。

五 结语

站在总体国家安全观高度来审视中国安全外部环境，需要以中国特色社会主义外部环境为视角。在此视角下，政治安全是根本，中国政治安全外部环境最具挑战性。

以总体国家安全观为指导来评估中国安全形势与外部环境，可以看出：虽然某些领域的安全形势相对复杂、严峻，但中国的总体国家安全形势和外部环境基本面是好的。虽然中美关系、中日关系、中国同一些周边国家关系近年来摩擦较多，面临的挑战与风险较为突出，但外部因素的影响是可控的，只要经营得好，就不会对中国外部环境带来颠覆性的影响。总而言之，在安全与发展之间，安全尚未超越发展而成为首要任务，中国的发展仍然面临重要战略机遇期，发展依然是党和国家的中心工作和第一要务。

结合中国安全外部环境目前所面临的挑战和长远建设的需要，中国除了继续加强全方位外交外，还需要加强安全机制构建。从现有基础和条件出发，构建安全机制应当从双边、次区域和全区域三个层次同时推进。