B.9 全球城市环境政策与法规的国际比较及启示

李海棠

摘要：建设卓越的全球城市，不仅是上海经济转型发展的需要，也是我国形成全面开放新格局的重要载体。通过比较主要全球城市环境政策与法规的演进脉络，发现全球城市环境政策与法规的制定有着与经济社会发展紧密相连、注重环境政策与法规的实施与执行以及多部门共同促进全球城市环境治理的共性，同时每个城市根据其经济发展的实际情况，对于环境法治的建设侧重也有所不同。上海环境治理政策与法规发展沿革也可分为起步、发展和成熟三个阶段，每个阶段均制定了不同的环境法规和政策，虽然也取得了一定成果，但与纽约、伦敦、东京、巴黎等全球城市仍有一定差距。因此，上海应从指导思想、制定与完善、实施与执行以及制度保障等方面完善上海环境政策与法规的建设。

关键词：全球城市 上海 环境政策 环境法规

引言

2017年12月，随着《国务院关于上海市城市总体规划的批复》（国函〔2017〕 147号）的正式获批和公布，“卓越的全球城市”这一城市愿景逐渐为人所知，如何迈向卓越的全球城市的思考也成为必要，同时也体现了上海代表国家更高层次地参与国际竞争的历史责任。根据对全球城市指标体系的相关统计，上海在4个指数排名中榜上有名，分别为：“全球城市目的地指数”（第16位）、“全球城市指数”（第18位）、“全球城市状态指数”（第26位）、“创新城市全球指数”（第35位）。虽然上海的排名较为靠前，但是环境质量指数表现并不突出。对于建设卓越的全球城市，生态环境仍是其主要短板，与排名位居前列的纽约、伦敦、东京、巴黎等全球城市仍有一定差距。虽然近年来，上海市在环境治理方面的表现较之以前有了很大进步，也取得了比较显著的治理成效；但是整体而言，上海市目前环境与生态保护还处于经济发展的从属地位，环境约束性目标对地方政府还缺乏约束力。通过对主要全球城市环境政策与法规的研究分析，能够为上海全方位谋划环境战略布局、为环境保护与国民经济和社会发展相协调提供经验借鉴，进一步加快上海迈向“卓越的全球城市”的步伐，实现经济、社会、环境的协调发展。

一 全球城市环境政策与法规比较分析

当前，纽约、伦敦、东京、巴黎等世界主要国际大都市均已提出了面向未来发展的战略目标。如纽约提出建设“一个富强公正的纽约”，伦敦提出建设“一个顶级全球城市”，东京提出建设成为“世界一流大都市，即能为居民提供最大幸福的城市”，巴黎提出要“确保21世纪的全球吸引力”。上海提出建设“卓越的全球城市”，不仅具备全球领导力、控制力和影响力，还应成为“令人向往的创新之城、人文之城、生态之城”。为实现以上愿景，使上海具有可以与纽约、伦敦、东京、巴黎等顶尖全球城市比肩的城市综合环境，首先应当分析全球城市环境政策与法规的演进脉络，在此基础上进行对比分析，为上海建设全球城市环境政策与法规的制定提供经验借鉴，使其既满足超大型城市的基础性、共性要求，也能紧跟时代要求，引领上海环境政策与法规的发展。

（一）全球城市的环境政策与法规演进脉络

以纽约、伦敦、东京、巴黎为代表的全球城市在不同的经济社会发展阶段，总会面临不同的环境污染、资源与生态破坏问题。面对这些严重的环境问题，全球城市在环境治理方面所采取的强有力的主要措施便是制定与经济社会发展相适应的多项环境政策与法规，为城市的环境污染治理提供法律保障，从而实现不同程度的“环境法治”。

1．纽约环境政策与法规制定及其经济社会背景

梳理100多年来纽约市经济社会发展脉络和生态环境保护历程可知，纽约市的环境治理状况与环保法制政策的发展密切相关。20世纪早期的纽约，人口的迅速增长与制造业的快速发展带来的环境问题首先是固体废弃物的处置。城市滨江临海，大量工业废物和生活垃圾向水体倾倒，造成水环境的急剧恶化。纽约市从20世纪初期开始治理水污染问题，历时一个多世纪。其中，制定相关政策法规，并且为政策法规的有效实施以及政府环境治理大力提供资金支持，使得水污染治理最终取得显著成效。例如，在水环境治理中，纽约州通过设立《清洁水法》执行基金，鼓励哈德逊河流域地方政府严格执行《清洁水法》等法规。纽约市正式治理大气污染问题是从1952年开始，治理历程达60年。与水环境的改善不同，大气环境的持续改善所需的时间相对较短。总体来看，纽约市的环境治理流程相对固定，首先进行立法，接着成立具体的部门来实施，然后由该部门出台具体的实施项目或计划，并且努力按时完成。

纽约市的环境保护历程具体分为四个阶段，每个阶段根据出现的不同环境问题，采取相应的环境保护战略，同时制定严格的环境政策与法规，以保障每个阶段环境问题的解决和自然生态的保护与恢复（见表1）。

2．伦敦环境政策与法规制定及其经济社会背景

伦敦作为一个国际大都市，曾经是一个污染严重的城市，随着一系列环境政策与法规的出台以及制度体系的日渐完备，伦敦的城市环境已经大为改观，一度被污染为举世闻名的“臭河”的泰晤士河也逐渐变成世界上最洁净的城市水道之一。经过几十年的努力，伦敦已变成一个比较清洁的城市。在伦敦环境治理发展过程中，面对伦敦都市区和泰晤士河日益严峻的环境形势，英国颁布了一系列法律法规，规制大气污染和水污染治理，例如1876年的《河流防污法》、20世纪40年代的《绿带法》、1974年的《空气污染控制法案》等。

为了推动大伦敦都市区经济社会和环境的协调发展，英国政府多次编制了大都市区战略规划。1937年，为解决伦敦人口过于密集的问题成立了巴罗委员会。1944年编制的《大伦敦规划》将大伦敦都市区划分为内圈、近郊圈、绿带圈、乡村外圈四个同心圆，不同区域功能不同。1994年颁布的《新伦敦战略规划建议书》，除对环境高度关注外，还注重空间规划与产业规划、功能规划相协调。特别是2004年颁布的《伦敦规划》是伦敦未来数十年发展的重要规划文件。这些规划有效优化了大伦敦地区的空间布局，引导产业和人口有组织外迁，推动了伦敦城市群在经济、社会、交通、环境等方面的协调发展。经过多年摸索和实践，伦敦在生态环境治理方面积累了丰富经验，对上海全球城市的发展和环境政策的制定有较强的借鉴作用。

伦敦环境政策与法规的发展演化可以分为以下几个发展阶段（见表2），从这些阶段可以看出，伦敦环境战略转型呈线性发展，先期基于末端治理解决环境公害问题，然后从源头调整产业结构和能源结构，解决传统的工业污染问题。随着城市环境质量的不断改善，伦敦开始完善环境标准制度体系，从机制和制度上保证城市环境政策与法规的有效实施。伦敦作为一个河口城市，近年来日益严峻的气候变化问题给伦敦城市安全带来很大威胁，因此低碳及适应气候变化成为21世纪以来伦敦主要的环境政策与法规的发展方向。这同时也为上海环境政策与法规的制定和实施提供有益借鉴。

3．东京都环境政策与法规制定及其经济社会背景

东京都对环境保护的认识是一个逐渐深入的过程，从“被动”到“主动”的治理方式、从“治理”到“预防”的治理理念以及从侧重单要素到综合治理的环境政策等的转变，都说明东京都环境政策法规的制定会随着不同的经济社会发展阶段而进行一定调整和修正。不同的环境问题其出现的时期不同，受到重视程度也不同，但从东京都的环境保护历程来看，都有一个特定爆发阶段，这无疑增加了公众关注，为促使更好地解决环境问题而提供良好的舆论氛围。环境政策的实施不仅与环境管理相关，更与人口、经济、社会、城市规划等密切相关。环境管理作为环境政策实施的具体表现，梳理其发展脉络对分析其环境政策转变具有重要意义。东京都在不同的环境管理阶段均制定和颁布了不同的环境政策与法规（见表3）。

4．巴黎环境政策与法规制定及其经济社会背景

经历了60多年（1950～2014年）的治水，20多年（1990～2012年）的治气，巴黎地区（1960年以前只有巴黎市，1960年之后设立巴黎大区）水环境得到质的提升，大气污染尤其是雾霾污染得到很好的控制，但仍需要在全球环境新形势下进一步加大力度对巴黎地区环境进行综合整治。纵观巴黎的人口、社会经济史，巴黎地区的环境政策发展经历了5个阶段（见表4）。

（二）全球城市环境政策与法规的国际比较

全球城市环境政策与法规的发展历程表明，城市环境政策与法规的制定、实施与经济社会发展密切相关，虽然每个城市具有自身特色，但总体上表现出线性发展路径。上海环境政策与法规的制定、实施也与其自身的经济发展战略规划息息相关。每一次上海城市发展规划的调整，都伴随着城市生态与环境保护法规政策的变化。全球城市是新时期上海城市建设的目标，为使城市环境质量与全球城市定位相适应，上海应当借鉴全球城市环境政策与法规的经验，从而实现城市环境质量的提升。

1．全球城市环境政策与法规的共同之处

第一，环境政策与法规的制定与经济社会发展紧密相连。全球城市环境政策与法规的制定与城市经济社会发展表现出显著相关性。在早期的环境公害防治阶段，随着工业的发展，大量的人口涌入，城市人口数量猛增。由于人口密集，再加上粗放型制造业的产业结构以及以煤为主的能源消费结构，全球城市环境日益恶化。因此，该时期环境政策与法规主要以规制各类环境公害问题为主要目标，环境政策与法规的实施也有助于解决城市发展面临的一些突出矛盾，避免这些矛盾影响城市的进一步发展，从源头解决环境问题。通过郊区化发展，把人口、制造业企业从城市的中心向郊区迁移，减轻中心城区的环境压力。在产业结构和能源结构调整时期，环境政策与法规的实施有利于城市实现健康发展和产业结构的升级。经过若干次环境政策与法规的转变，到20世纪末21世纪初，全球城市环境污染源发生了很大变化，制造业比重大幅下降，生产活动对于环境的污染大大降低，环境质量得到了很大的改善。此时受全球气候变化的影响，气候灾害给城市安全带来威胁。因此，该时期环境政策与法规主要以低碳生态城市建设为主要目标，将城市建设成为更适宜居民生活的绿色城市和低碳城市。在低碳城市建设时期，环境政策与法规的实施是为了使全球城市继续保持在全球城市体系中的领导地位，降低全球气候变暖给城市安全带来的风险。从时间上看，环境政策与法规的发展阶段与城市经济社会转型发展阶段在时间上几乎同步。

第二，注重环境政策与法规的实施与执行。法的生命力和权威在于实施，也即“法贵在行”。因此，仅仅制定与经济社会发展状况相适应的政策与法规是不够的，还应当保证各项环境政策的连贯性和长效性，以及各项法规的强制性和可操作性。例如，在空气质量方面，纽约计划到2030年成为所有美国大城市中空气最清洁的城市，PM2.5平均浓度值最低——这意味着每平方千米需要减少39%的PM2.5排放量，即达到13.51吨/平方千米。纽约市政府在规划里积极确认本市的污染源，并根据各行业PM2.5排放量分布比例制订了相应的具体性的规划和目标。另外，对于纽约市的水环境治理也体现出长期性，自1886年第一座污水处理厂建成，到20世纪70年代《清洁水法》的颁布，纽约市积极采取各种措施和多种手段致力于水污染的治理和水环境质量的提高，经过一个多世纪水环境的治理，以哈德逊河为主的城市水环境治理有了显著成效。

第三，多部门共同促进全球城市环境治理。全球城市环境治理涉及环境污染治理、自然资源保护、生态修复与恢复、城市绿色发展规划、产业与能源结构调整等多个方面，多个政府部门协同合作参与治理是国外全球城市环境治理取得显著成效的主要因素之一。例如，伦敦的环境治理中，英国中央政府、大伦敦市政府、区域政府办公室、自治市政府、区域发展局和区域议事厅，以及专门环境机构都是治理机构的重要主体。同时，大伦敦市政府、伦敦市与各自治市协调流域内统一发展规划和行动方案，着重于执行全国环境政策，以便步调一致分工协作，这也是伦敦环境治理取得成功的主要经验。无论国际还是国内，多个部门进行环境事务管理的局面会长期存在。因此，多个环境资源管理部门进行协调配合，通过立法进一步明确各部门之间的职能分工，建立各部门的沟通和协调机制，也将是上海在生态治理方面迈向“全球城市”的重要依托。

2．全球城市环境政策与法规的不同之处

第一，纽约执行严格的环境质量标准。水污染的严峻形势倒逼美国联邦政府必须在水污染防治方面有所作为，必须全面调整水污染防治“分而治之”的不合理管理体制。在1972年颁布的《清洁水法》中，水污染防治被设定为法定的国家政策和目标。该法第一次确立了“国家污染物减排系统”（NPDES），并建立了非常严格的许可证管理制度，包括技术标准的许可证管理和水质标准的许可证管理，同时还设立了针对污水处理厂排放的“污水预处理制度”。此外，《清洁水法》还授权州政府负责设定水质标准和行政许可目标，纽约州环境保护局成为纽约市污水处理设施升级的重要合作伙伴。为了达到更全面监测水质的要求，纽约市水质监测的指标增加了多项参数。至20世纪90年代，纽约市水质监测指标达到20个，纽约港口水质监测站点达到85个。1977年，美国国会通过了《清洁水法》的修正案。该修正案明确了65种主要污染物或有毒污染物，并基于技术标准的许可证管理，提出了针对“主要污染物”的“最佳可用技术”，以及“传统污染物最佳控制技术”。同时美国环保署收紧了可允许的地面臭氧、烟雾和细颗粒物水平的环境空气质量标准。

第二，伦敦设置专门机构对环境事务进行具体管理。1751年成立泰晤士河管理局，该机构管辖克里科雷德至斯坦尼斯大桥这一段水域。1848年成立都市下水道委员会，拟将都市区的下水道以及排水、供水等相关职能置于都市下水道委员会统一管理之下，以期改善都市区的卫生状况。1856年成立的新机构——泰晤士河管理委员会，负责西起斯坦尼斯河东至延特勒特河口的泰晤士河管理。1973年，英国制定了《水资源法》，对水管理体制进行改革，分别建立以城市或工矿区为中心的水污染防治体制和以水体为中心的区域性污染防治体制。1974年，英格兰—威尔士组建了10个新的流域水务局，泰晤士河水务局随之建立。这些机构除提供污水处理和供水服务外，还负责流域管理、水污染防治、防洪及地表排水，承担推进和协助流域水治理工作，统一负责流域治理与地表地下水资源管理。泰晤士河水务局的设立和高效运作，推动了流域政府间的横向联动，促进了流域政府间的合作治理和一体化管理，造就了今日干净的泰晤士河。1989年对水务局实行私有化改革，水务局成为泰晤士河水管理公司。泰晤士河水管理公司只承担供水、排水、污水处理职能，水质检测、污水监管、检举起诉等权力收归全国层面的国家河流管理局，但该公司仍然是泰晤士河治理的重要主体。

第三，东京注重区域协同发展。1953年，日本出台了《首都圈整治法》，明确将首都圈作为法定规划对象。与此同时，东京向周边区域分散教育、文化等城市功能，支撑整个区域经济发展。1999年，东京又提出了“首都圈大都市区构想”（2000～2025年），主要理念是“提高首都圈的国际竞争力，提升市民生活质量，促进国内外交流，加强交通基础设施建设，加强圈内7个县市的区域性联系，发挥圈域整体聚集效应，提高首都圈乃至全国的发展活力，创造与环境共生的首都大都市圈”，其中与环境直接相关的包括东京湾水质改善一体化措施、大气污染对策、废弃物回收处理等。区域环境协作机制已在以上海为中心的长三角等地区开展，但区域范围涉及不广、空间优化程度涉及不深。因此，可以借鉴日本的《首都圈基本规划》，从区域一体化角度通盘考虑产业空间布局。

第四，巴黎主要依靠城市规划。由于环保意识的普遍增强，在巴黎大区成立后，巴黎将环保政策纳入城市规划中。巴黎的城市规划虽以控制人口规模、促进经济增长为切入点，但同时紧跟具体环境问题的变化而做出适时调整，从而确保在城市不同阶段出现的环境问题都能得到很好解决。巴黎的城市规划和环境政策充分认识到环境保护的重要性，在经济发展和环境保护之间，注重环保优先。将绿色发展作为城市可持续发展规划中的重要部分，法国政府通过“恢复城市中的自然”项目来解决雨水径流、能源、气候适应性、生物多样性、湿地恢复、有毒物品使用等问题。

二 上海城市环境治理的政策与法规发展沿革

近年来，我国环境法治发展最为明显的一个标志，是环境法律的频繁修改。自2014年《环境保护法》修订完成后，多部主要环境立法相继得到修正或制定。例如，2015年先后修订了《固体废物污染环境防治法》和《大气污染防治法》；2016年相继修正了《环境影响评价法》 《海洋环境保护法》以及颁布了《环境保护税法》；2017年修正了《水污染防治法》；2018年颁布了《土壤污染防治法》等。对于将要构建“更可持续的韧性生态之城”的上海，应当注重地方环境法制的建设和发展，以增强国家环境法规政策的可执行性，避免其流于条文形式。在宏观指导法律的框架下，完善上海环境法规的实施细则，结合地方实际情况增强法律法规应对实际问题的能力。同时，环境政策对环境立法也具有直接影响，2014年《环境保护法》的修改过程也表现出明显的环境政策法律化趋势。地方性环境政策与法规之间更是相互影响。

改革开放之前，上海城市功能逐步由多功能综合型城市转变为以工业、科技基地为主的生产型城市。在该阶段，由于经济规模较小，经济建设对环境的污染和对生态的破坏并不显著，生态环境压力较小，全社会还没有形成真正的环境保护意识，真正意义上的环境保护事业也尚未开展。因此，上海市是从1978年才开始步入环保法制起步阶段。

（一）城市功能转型、环保法制建设起步阶段（1978～1990年）

1978～1990年是中国改革开放的初期阶段。整个20世纪80年代，中央大力支持上海振兴老工业基地，扩大对外资的开放。国务院于1985年对《关于上海经济发展战略的汇报提纲》进行了批复，1985～1988年国务院又连续批复《上海进一步开放初步方案的请示》《关于上海市扩大利用外资规模的报告》和《关于深化改革，扩大开放，加快上海经济向外向型转变的报告》。总之，在20世纪80年代，中央对上海在财政政策、外贸政策、外资外汇政策、税收政策、土地政策等方面给予了大量的支持和倾斜。在一系列重大战略部署的推动下，上海得到了快速发展。上海的GDP从1978年的272.8亿元增长到1990年的756.45亿元。在这一阶段，上海虽然没有完全对外开放，大都市的特别优势也没有显现出来，但上海的发展从改革外贸体制和搞活经营起步，经历了吸收外资的逐步探索和稳步发展阶段，已经完成了从开放条件滞后到奠定率先赶超基础的转变，并为下一阶段的发展做好了充分准备。尤其是1990年浦东开发开放战略的正式提出，成为撬动上海城市发展的战略支点和肩负国家使命、对接全球化、引领改革开放全局的战略引擎。

这一阶段，上海市的经济发展刚刚起步，此时还没有产生明显的环境污染问题。1979年9月《中华人民共和国环境保护法（试行）》颁布以后，上海从1980年起开始了地方环保立法，制定了一系列污染防治的规章。1985年4月颁布了第一部地方性环境保护法规《上海市黄浦江上游水源保护条例》，进一步加强上游地区污染综合治理。1979年上海市环保局成立，开始进行城市环境战略制定和环境管理工作。上海市政府于1984年提出的“在生产大幅度增长的情况下，到1990年将污染物排放量控制在1982年水平”的“七五”环境保护目标也基本实现。当时上海市的环境状况是：工业污染基本得到控制，环境质量恶化趋势减缓，局部地区环境质量有所改善。另外，从“六五”“七五”时期上海市有关环境保护计划可以看出，该时期内上海市环境保护目标重在开展重点地区污染治理，包括治理苏州河和黄浦江的污染，保护饮用水水源，建设噪声达标区，改善污染严重地区的环境状况等。“七五”期间，市人民代表大会常务委员会和市政府，已经颁布了6个地方环保法规和规章，5个环境质量标准和污染物排放标准，环境保护步入了依法管理的轨道。

（二）成为全国经济中心，环保法制建设发展阶段（1991～2000年）

进入20世纪90年代，上海开启了主动参与全球化的二次崛起之路。1992年，党的十四大报告明确了上海“一个龙头、三个中心”的战略定位。从1992年开始，上海连续十年保持GDP两位数增长，城市综合服务功能增强，经济中心城市特征与地位凸显。资料显示，2000年，上海证券交易所上市的股票市价总值和流通市值已分别占全国的56%和52.72%，交通通信增加值占全国的6.3%，外贸出口总额占全国的10.2%，口岸进出口总额约占全国的1/4，港口货物吞吐量占全国的15.9%。上海所起到的连接内地与融入世界经济的重要桥梁作用获得高度重视，并显示出开始回归国际经济中心城市的发展轨迹。在这一阶段，上海利用独特的区位与交通通信条件，拓展科技、人才等优势，发挥浦东开发开放的改革率先、开放领先、功能重塑、东西联动、空间拓展、辐射带动六大效应，积极参与全球分工，提升城市管理的国际化水平。1996年《上海市国民经济和社会发展“九五”计划与2010远景目标纲要》中提出，“基本形成具有世界一流水平的中心城市格局”。说明这一阶段，上海开始以纽约、伦敦、东京、巴黎等世界城市为标杆，拓展发展视野，顺应趋势，积极谋划，在改革中摸索，在实践中探索适合中国特大城市发展的新思路。

在环境保护政策与法规方面，该时期内上海市环境保护目标重在城市环境综合整治定量考核，工业污染物排放以控制在现有水平为主要目标。1995年5月《上海市环境保护条例》的实施，标志着上海市基本形成了地方环保法规体系，主要包括：污染防治法规、环境管理法规、资源保护法规、综合性环保法规以及各项污染物排放标准。初步形成与全球城市发展相适应的环境保护法治框架，为上海的环境立法奠定了坚实的基础（见表5）。另外，环境执法也进一步加强，各区、县政府对辖区内的排污单位进行经常性的监督检查，促进了污染治理和环境质量的改善。对重大污染事故的责任者，依照法规规定，给予相应的处罚，并加强对污染事故的防范和应对，1990年以来，上海污染事故发生率逐年下降。

（三）从“四个中心”建设迈向卓越的全球城市，环保法制建设成熟阶段（2001年至今）

21世纪以来，中国经济持续了十几年的高速增长，中国与世界经济联系的紧密程度、人民国际地位、参与经济全球化与地区一体化及国际事务的能力、影响力明显上升。面对新的历史机遇，上海在城市竞争时代中借势而起，依托国家实力提升城市能级，一是深度融入全球化，收获全球化红利；二是在城市发展的动力、路径、定位等方面谋求新突破。鉴于国际城市发展的新形势和新变化，党中央、国务院从国家战略高度先后对上海提出“四个中心”“四个表率”的目标，进一步明确了上海建设社会主义现代化国际大都市和国际经济、金融、贸易、航运中心的功能定位。经过十多年的率先发展，上海经济规模、收入水平、产业结构、城市功能和城市治理水平都发生了显著变化，经济、社会、文化、城市发展不断跃上新台阶。上海经济发展水平人均GDP超过1万美元，在金融、航运、贸易、技术、信息等方面形成了广泛的国内外联系。所形成的巨大规模的经济流量，以及作为长三角——世界第六大城市群首位城市的优势与地位，都为上海打造全球城市奠定了坚实基础。

在经济发展的同时，上海市环境保护工作以削减污染物排放总量为主要目标，加强城市环境基础设施建设，加强环境监管及环保监督执法，以实现基本控制环境污染的目的。上海通过滚动实施七轮环保三年行动计划，环境基础设施体系基本完善，多手段综合推进的环境管理体系不断优化，污染物排放量逐年减少。因此，该时期内环境保护目标逐渐由污染物减排转向城市环境质量改善，以实现与上海市国际化大都市的定位相适应，该时期的环保政策与法规制定情况如表6所示。

三 全球城市环境政策与法规对上海的启示

回顾纽约、伦敦、东京、巴黎等全球城市的发展路径，不难看出这些城市都曾经历过在经济发展的特定阶段，出现严重的生态环境问题。随后，这些城市都将生态环境可持续发展与经济发展的协调摆在城市发展的首位，生态环境已然成为未来城市竞争力、软实力、吸引力的重大来源。上海是一个经济发达、人口集聚的特大能源消费型城市，其能源消费总量远高于纽约、伦敦、东京、巴黎等全球城市，城市生态环境污染问题也日益凸显。面对提升城市可持续发展竞争力、建设卓越生态城市的内在诉求，未来上海如何选择资源环境战略，如何通过法治的手段对生态环境进行有效治理，如何在未来的环保法治发展中有所作为，如何建设宜居的生态之城，对其在2035年后仍然保持持久的城市生命力和竞争力、建成全球城市将产生至关重要的影响。本文在借鉴主要全球城市可持续发展和环境法制建设有益经验的基础上，结合中国及上海的发展现状，对上海全球城市未来环境治理的模式进行了展望，并对环境治理的法治建设提出具体行动策略。

（一）政策与法规的指导思想：绿色宜居及可持续发展

综观纽约、伦敦、东京、巴黎等著名全球城市的发展可知，宜居城市建设是城市发展，尤其是全球城市发展的重要战略之一，明确政策与法规的指导思想是宜居城市建设成功推进不可或缺的因素。相比其他全球城市，上海的资源保护和环境治理力度仍有一定不足。为了确保城市的可持续发展，上海首先应当改变传统的减量型、控制型、末端治理型的保护环境与节约资源的手段，应按照“生态城市”目标编制生态环境保护规划，加强对水体、森林、湿地等生态空间结构的生态保护和建设，以严格治理环境污染，集约利用资源，提高生态环境品质。其次，推动上海能源结构转变，以技术创新引领低碳排放。未来三十年是中国实现能源生产和消费革命的机遇期，在全球能源结构发生剧烈调整变化以及中国加快推进产业转型的背景下，上海也应积极推动经济和能源结构转型，争取到2035年形成绿色、高效的能源结构体系，以符合卓越全球城市的能源要求。据此，应当推动上海能源结构向绿色低碳转型，同时优化产业布局，实现绿色可持续发展。最后，应以生态红线为依托，严格保护区域生态环境。生态红线是防止生态安全出现重大危机的预防性制度和底线型措施。2018年2月，国务院批准同意《上海市生态保护红线》，其中明确了上海市生态红线的总面积以及包含的具体类型。生态红线的划定有助于实施分类管理、严格生态准入、强化生态监管、施行生态补偿，恢复和改善上海特殊地域、特别生态环境要素的生态功能；为避免人类活动对生态脆弱区域的破坏，上海应当实施最为严格的生态环境保护计划。

（二）政策与法规的制定与完善：与经济发展、城市规划相适应

根据我国《立法法》（2015修正）的规定，我国省级和设区的市级人大及常委会和地方政府可以在“不同上位法相抵触”的前提下，根据具体情况和实际需要，制定地方性法规和地方政府规章。同时，《立法法》第73条对地方性法规的立法事项做出具体规定：一是执行上位法的规定；二是属于地方性事务；三是地方可先行先试那些中央暂时存在立法空白的立法事项。除此之外，我国《立法法》第82条也对地方政府在颁行政府规章的权限方面进行了规定。据此，上海市不仅可以根据本市环境经济的发展状况运用地方立法权限细化国家环境法律法规，还可以创新国家环境法律法规和环境管理制度，适时推出新的法律制度和措施。例如，上海市可以根据《环境影响评价法》（2016年7月修正）、《环境保护税法》（2016年12月颁布）、《土壤污染防治法》（2018年8月颁布）等新修正和颁布的法律，开展上海市有关环境影响评价、环境保护税、土壤污染防治相关立法研究。同时，也可以从上海的实际情况出发，对一些化学污染、核安全、遗传资源等“上位法”还未对其做出明确规定的领域，进行理论研究和立法技术创新，力争弥补环境法律规范的空白和不足，为上海生态环境治理提供健全的法律保障。

另外，随着经济社会的发展，具体的环境问题以及产生这些环境问题的原因也会随之发生变化，上海全球城市环境政策与法规的制定也应当根据具体的环保形势对环保法规加以修订和完善，并且根据新产生的环境问题制定新的环境政策和法规。例如，伦敦市环境法规的建立便体现了适应新形势的发展要求。英国在1956年颁布了《清洁空气法》，该法案也是世界上第一部空气污染防治法案。该法案虽然在大气污染治理方面取得了较好的效果，但随着经济规模的不断发展和扩大，比较严重的烟雾事件仍然时有发生。因此，英国政府在1968年对其进行了第一次修订，对烟尘控制区内燃料的获取和销售途径进行严格法律规定。虽然此次修订在一定程度上对防治烟尘污染起到积极作用，但对二氧化硫、氮氧化物等其他空气污染物并未进行有效控制。因此，1993年对该法进行了第二次修订，根据新形势的发展要求，增加了一些新的内容，以使大气污染得到更有效的治理。上海在贯彻实施国家相关法律制度的同时，也应根据各个时期的经济发展规划和环境新形势，及时修订和完善各项环境法规政策，对于不适应绿色经济发展和生态保护需要的环境法规和政策，应予以及时修订和调整，使其能够与经济发展和城市规划相适应。例如，上海市在2016年完成了对《上海市环境保护条例》的第二次全面修订，这是自1994年审议通过，2005年对其进行较大范围修订后的再次全面修改。《上海市环境保护条例》（2016修订）主要是贯彻落实国家生态文明理念以及符合新修订的《环境保护法》《大气污染防治法》等上位法的新规定，完善相关制度，为上海市进一步推进环境治理提供有力保障。同时，也建议上海市在具体实践中，将一些对生态文明建设和环境保护起到积极推进作用的环境政策尽可能“法规化”，以使其更具执行力和强制力，解决很多企业违法成本低、守法成本高的问题。另外，除制定专门的环境法规外，也可以在其他相关法规条例中规定有利于上海市生态文明建设的内容，争取早日建立完善的环保法规体系。

（三）政策与法规的实施与执行：具有可操作性和强制性

在完善法律法规的同时，环境政策的实施与法规的执行也同样重要。因此，一方面，要制定与经济社会发展状况相适应的政策与法规，另一方面，还应保证各项环境政策的可操作性以及各项法规的强制性。首先，应当全面落实《中华人民共和国环境保护法》《上海市环境保护条例》等法律法规，坚决制止和惩处破坏生态环境的违法行为。其次，健全长三角环境保护协作机制。2018年，长三角区域大气污染防治协作小组审议通过了《长三角区域空气质量改善深化治理方案（2017～2020年）》、《长三角区域水污染防治协作实施方案（2018～2020年）》、《长三角区域大气污染防治协作2018年工作重点》以及《长三角区域水污染防治协作2018年工作重点》，对长三角的污染防治实施精准化差别防控。除此之外，可以考虑将以上政策和实施方案上升到法律法规层面，推动长三角区域的环境保护与生态治理，加大对跨省界、跨辖区污染事件的惩处力度。例如，日本在《首都圈整治法》中将东京都与其他周边地区作为一体化的区域设定为法定规划对象，强化其中心地带与近郊地区的联系，完善新的城市空间的规划与布局，推动东京都核心城市群的形成。最后，建立健全本市环境监察制度，完善环保督查制度，开展集中督察和日常督察相结合的环保督察。2017年上海市委、市政府出台了《上海市环境保护督察实施方案（试行）》，启动青浦、长宁两区环保督查试点。重点督查相关对象贯彻落实国家和上海环境保护决策部署、环境保护责任落实、环境保护目标完成、突出环境问题及处理等方面的情况，为全市开展市级环保督察打好了基础。但是，从环境法治角度而言，上海乃至全国的环保督察制度仍然存在一定法律困境，应该考虑运用法治方式将环保督察制度纳入法治路径，将“制度化督察”上升为“法制化督察”，使环保督察权受到法律法规的控制与规范，例如明确环保督察的法律依据、强化环保督察机构的法律地位以及规范环保督察问责程序等。

（四）政策与法规的制度保障：构建社会治理机制，促进公众参与

城市生活的好坏直接关系到每个居民的生活质量，上海“生态之城”的建设也需要全体市民的积极参与，以倡导绿色生活、生产方式，动员全社会参与生态环境保护。保持清洁、舒适、优美的生活环境，既是人们的愿望，也符合公众的利益。例如，在伦敦的环境治理过程中，英国政府在主动积极履行环境保护与恢复责任的同时，吸收了大量的区域伙伴组织参与，为英国政府的区域治理奠定了坚实基础。同时，除政府组织以外的社会主体也积极参与区域内的环境治理，例如企业、社区、环保NGOs、各大高等学府和新闻媒体等也积极参与到城市环境治理中，形成了全社会共治的环境治理体系。因此，上海也应当推进环境保护社会治理机制的构建，形成以政府为主导、企业为主体、社会组织共同参与的多元环境治理体系。首先，加大环境信息公开力度。对重大环保政策、重点污染源、环境基础设施污染物排放情况、突发环境事件等环境信息，实行全面公开，完善建设项目环境影响评价信息公开机制，落实企业环境信息公开制度，接受公众监督，推动全社会参与环境保护。其次，完善公共参与的司法机制。例如，建立完善的环境公益诉讼制度，使环境问题的解决更加合理、合法与公正，尽量避免环境冲突的产生。同时，通过法制化的手段明确公众参与的方法和机制。此外，建立健全企业环境责任制度，完善其环保诚信体系，推进企业环保信用评价、信息披露等更加法制化，透明化。最后，建立市场化的公众参与机制，拓宽公众参与的平台。例如，通过市场激励机制将被动的“环保意愿”转换为“主动的环保行动”，通过市场化机制推进环保第三方治理，以及充分发挥环保NGOs在各项环保政策的推动以及环境公益诉讼中的巨大潜力，用法律法规的形式提升其在环保行动中的形象和地位。

参考文献

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肖林、周国平：《卓越的全球城市：不确定未来中的战略与治理》，上海人民出版社，2017。

周冯琦、程进、嵇欣等：《全球城市环境战略转型比较研究》，上海社科科学院出版社，2016。

Richard G. Smith, “Beyond the Global City Concept and Myth of ‘Command and Control’, ”International Journal of Urban and Regional Research 38（2014）.

Saskia Sassen, “The Global City: Enabling Economic Intermediation and Bearing Its Costs, ”City & Community 15（2016）.