第三节 行政法

一、行政法的意义

行政法是关于行政的组织、行为以及救济的国内公法。行政法规定国家、公共团体等行政主体的组织、权限以及各行政主体之间关系的法律（行政组织法）；也是调整行政主体和私人之间关系的公法（行政行为法）；以及救济私人权利的法律（行政救济法）等规范的总称。虽然韩国没有一部行政统一法典，但有关行政组织、行政行为及其行政救济的诸多法律规范构成一套完整的法律体系，因此这些法律被统称为行政法。

随着现代法治国家的成立而形成的行政法，根据历史、政治、社会的条件不同而拥有各自的特点，因此其基本原理也应当根据特定国家的实体法规而论。学者们对行政法的基本原理有不同的见解，但大部分是将现行宪法视为行政法背后的基本原理，具体有：法治国家原理、民主主义原理、地方分权原理、福利国家原理等。

大部分国家的行政法原则上以成文法的形式制定，但由于：行政法的发展较快，成文法很难跟上现实需求；诸多有关行政组织和行政行为的法律规范之间相互关联性不够紧密；行政法调整对象的复杂、多样，又具有较高的专门性、技术性要求等原因，韩国在行政法方面没有形成一部统一法典或单一通则。

由于韩国没有一部关于行政法的通则性法律形式，因此根据传统分类方式（行政组织、行政行为和行政救济），对韩国行政法领域的主要法律进行介绍。

二、行政组织法

广义上的行政组织法是关于行政机关的设置、废止、构成、权限等的法律，包括组成这些机关的一切人的要素（公务员）、物的要素以及人和物的综合要素（营造物）等。具体法律有：国家行政组织法、自治行政组织法、公务员法、公物法以及营造物法。公物法以及营造物法所指向的对象虽然是物的要素，但这些法规旨在调整相关物的要素和利用关系，因此可划分到给付行政法领域。下面将行政组织法分为国家行政组织法、自治行政组织法和公务员法等逐一介绍。

（一）国家行政组织法

根据韩国宪法第96条的行政组织法定义，政府组织法是适用于国家中央行政组织的一般法。宪法就行政组织只规定基本原则，而国家行政组织法对此进行了一般性的详细规定。政府组织法规定总统及其直属机关、国务会议、国务院总理及其直属机关等国家机关。1994年12月23日韩国通过修改政府组织法，由原来的两院14部6处15厅体制，改为两院18部4处16厅的体制。

除政府组织法之外，韩国还以一些特别法规定政府组织，如国家情报院法、国家安全保障会议法、国家元老咨询会议法、民主和平统一咨询会议法、国民经济咨询会议法，以及关于独立行政机关设置的监查院法、选举管理委员会法等。另外，部分内容涉及政府组织的法律还有：垄断法规以及关于公平交易的法律（公正交易委员会）、国家公务员法（诉请审查委员会）、土地收用法（土地收用委员会）等。

（二）自治行政组织法

自治行政是指国内的团体相对独立于国家实施的行政。譬如，以一定地区为基础的地方自治是自治行政的典型例子。地方自治是根据居民意思自主决定和处理（居民自治）本地区一定事务，不受国家干预的分权制度。

韩国宪法117条以及118条为韩国地方自治提供了制度保障。法规方面，除地方自治法等基本法律之外，还有关于地方教育自治的法规、关于收复地区和该相邻地区行政区划的临时措施法、消防法等法规，以及关于地方财政的地方财政法、地方税法、地方交付税法、地方教育财政交付金法、关于国税和地方税调整等的法律。此外，还有多部关于个别行政行为的单行法（水道法、城市规划法、土地收用法等）。

地方自治团体，根据组织、权限的不同形态，分为普通地方团体和特别地方团体。韩国普通地方团体包括首尔特别市、广域市、道等上级地方团体和市、郡、自治区等下级地方团体，另外还有为特定目的而设置的地方自治团体联合会，该组织专门负责处理两个以上地方自治团体的共同事务。

（三）公务员法

所谓公务员是指在国家或地方自治团体负责处理公务的人员。公务员不同于行政机构，是有别于国家或地方自治团体等独立的法人格，公务员在法律上与国家或地方团体形成一定的权利和义务关系。

根据韩国宪法，公务员法原则上是以法律形式存在，但也有以行政命令（法规）形式存在的例外。有关国家公务员的一般法有：国家公务法、公务员任用令、公务员任用考试令、公务员惩戒令、诉请程序规定等。

除此之外，关于国家公务员的单行法规有警察公务员法、警察公务员任用令、警察公务员升级任用令、警察公务员教育训练规定、警察公务员惩戒令、战斗警察设备令、教育公务员法、教育公务员任用令、消防公务员法、公务员服务规定、公务员报酬规定、公务员年金法、国家信息院职员法、军队人事法、军务员人事法、军法武官任用等的法律以及法官惩戒法、检察官惩戒法、教育职公务员规定、司法考试令等。还有政府组织法、监事院法、法院组织法、检察厅法等组织法也有关于公务员的规定。

关于地方公务员的法律有一般法的地方公务员法，此外还有地方公务员任用令、地方公务员惩戒以及诉请规定、地方公务员报酬规定等。

三、一般行政行为法

韩国没有调整国家、公共团体等行政主体和私人之间公法上法律关系的一般意义上的行政行为法，而只能通过归纳个别立法的共性推导出行政行为法的一般通则。

由于韩国继受大陆法系的行政法体系，因此行政行为程序性方面的法律规定相对薄弱，但进入20世纪80年代后，随着经济和社会的高速发展，政府职能从管理型行政逐渐转变为服务型行政，为了从法律上体现和保障这一转变，韩国政府大力推进了行政程序法的立法工作，通过长期的筹备和讨论，韩国于1996年12月颁布行政程序法，并于1998年实施。韩国行政程序法由七章58个条文组成，主要参考了美国、奥地利、德国的行政程序法。之后于2008年修订一部分条款。

政府信息公开方面，制定了信息化促进基本法、关于消除信息差距的法律、信息通讯施工法、信息通讯基础保护法、信息通讯网利用促进及信息保护法律等。

在信息社会中，与信息公开同样重要的还有个人私生活自由和秘密保护，即隐私权保护。韩国根据宪法关于隐私权的保护理念，于1993年末制定有关公共机关保护个人信息的法律，并于1995年开始实施。

另一方面，行政权基于公共利益，对公民科以一定作为或不作为的义务。为确保该等行政权的有效执行，法律赋予行政权力一定强制权，使行政权能够有效运作从而确保社会公共利益。韩国行政强制执行手段中最具代表性的是代执行和行政强制执行。代执行是对不履行替代性作为义务的强制手段，适用除金钱给付义务之外其他行政义务。根据行政代执行法，如行政相对人不履行公法上的金钱给付义务，则行政机关以强制征收的手段执行义务人财产，强制征收一般适用国税征收法。

行政处罚法方面，与中国不同的是韩国没有关于行政处罚的一般性法律，只在各行政法律规范中分别对不同行政处罚作出规定。

四、特别行政行为法

（一）警察行政法

韩国的警察权是以维护公共安全和公共秩序为目的，基于国家一般统治权，以强制手段限制公民自由的国家权力。

规定普通警察组织的法律有警察法，该法于1991年5月31日制定，规定了警察基本组织及职务范围。另外，关于非常时期警察组织的规定有：戒严法和卫守令等。

另一方面，为保障公民的自由和权利，维持社会公共秩序，有必要规范警官的职务行为，对此韩国警察官职务执行法进行了详细规定，该法除一般性警察行政职务以外，还规定了犯罪的预防、侦查和治安信息的收集等事项。

（二）给付行政法

1．公物法

韩国公物法规定供国家、地方自治团体等行政主体使用的有体物。根据所有主体可分为国有财产法、地方财产法等；根据性质可分为河川法、道路法、文化财产保护法等。

2．公企业法

公企业法规定国家、地方团体基于社会公共利益，直接参与经营的非权力性、营利性企业的经营活动。除投资管理基本法以及地方公企业法等一般性法律规定之外，还有电气事业法、自来水法、城市煤气事业法、邮政法、铁道法、韩国银行法等单行法。

3．社会保障行政法

宪法第35条为保障公民基本生活权利而规定了国家的社会保障、公共补助义务以及实施社会福利的义务，为了履行这些国家义务韩国制定多部单行法，具体内容如下：

社会保险制度具体包括国民健康保险制度、国民年金制度、工伤保险制度等。

国民健康保险制度以国民健康保险法作为法律根据，该制度将公民的疾病、负伤、分娩或死亡等作为保险事故，当公民遭遇这些保险事故时，国家向公民支付一定金额保险金，旨在为公民的健康生活提供基本保障。

国民年金制度的法律根据是国民年金法、公务员年金法和与私立学校教职员年金法等三部法律。根据国民年金法，当公民退休之后，国民年金机构向当事人支付年金，保障公民退休失去收入来源后的基本生活。根据国民年金法而设立的国民年金制度，以年金保费作为主要财政来源，而保费和给付金额均由法律规定，且原则上每个公民都必须加入年金保险。相对于上述国民健康保险和工伤保险而言，国民年金保险属于长期保险。

工伤保险制度的法律根据是劳动基准法和工伤补偿保护法。民事法律上的普通损害赔偿制度，注重平等保护，除特殊情形外，一般采用过错责任原则，而且有严格的举证责任，因此难免有些工伤人员得不到确实及时救助。为了消除劳动者的后顾之忧，国家制定了无过失责任原则为基础的工伤保险相关法律。为了实现公平、全面的工伤救济，法律规定一定规模以上企业必须根据工伤补偿保护法实施补偿。韩国通过工伤保险的社会化，既减轻了用人单位的负担，又保障了工伤者和潜在受害者的权益。在韩国，不同职业适用不同的工伤保险相关法：劳动基准法和工伤补偿保险法适用于普通劳动者，公务员年金法和私立学校年金法适用于公务员与私立学校教员。另外，船员法与船员保险法适用于船员。

公共救济制度包括生活保障制度和医疗保护制度。

韩国公共救济制度旨在保障丧失劳动能力或生活贫穷者享受最低限度的健康及文化生活，该制度是对社会保险制度的补充。公共救济制度不需要受救助者定期支付一定费用，在这一点上有别于上述社会保险制度。生活保障制度旨在保障无法独立维持生活或生活贫困者的最低生活水平，并给予自力更生的机会，该制度的法律根据是生活保障法。

医疗保护制度旨在保障生活贫困者及收入在一定水准以下的低收入阶层，该制度的法律根据是国民健康保险法，该法规定医疗保护费用全部由国家负担。

资助行政法。资助行政是指国家等行政主体以公共利益为目的，对公共团体或个人予以资助，或保护其活动的行政行为，依其内容分为资金资助行政与私权保护行政。

资金资助行政，是指国家等行政主体以公共为目的，为了资助、促进特定事业或活动而对从事此种事业的公共团体或私人给付金钱或提供其他经济上的援助的行政行为。依据资助的生活领域可以分为企业资助（经济行政法领域的资金支援），教育资助（教育法、贷款助学金法、科学技术振兴法、产业教育振兴法、特殊教育振兴法），文化艺术资助（文化艺术振兴园），科学技术资助（科学技术振兴法）等。对于一般的资助行政适用关于补助金的预算及管理的法律。

私权保护行政是指，国家等行政主体对于私人的私权资助、保护的行政行为，依其保护对象可以分为工业所有权和著作权等财产权（特许法、实用新型法、外观设计法、商标法、著作权法、电脑软件保护法）、矿业权、渔业权等特许权（矿业法、内水渔业法、水产渔业法）。

（三）公用负担法

公用负担，是指为了特定公益事业的需求，或保存特定物的功能，由个人承担的经济负担。公用负担带有强制性，具有侵害和限制公民财产权的性质，因此让公民为公益承担一定牺牲和让步，必须要有相应的法律依据。有关公用负担法律有：以公益事业为目的取得土地及补偿的法律、地方自治法、关于国土计划及利用的法律、道路法、都市公园法、河川法、住宅建设促进法、电器事业法等。

公益事业用地的取得及补偿法是有关土地征用的一般法，该法规定了公益土地征用的对象、征用和征收的公益事业范围、程序以及法律效果等。补偿金额的计算标准等内容则规定在公共用地取得及损害赔偿的特别法里。

土地征用法于1962年制定以来历经数次修改，其中1971年的修改简化了征用程序，采用了地价公示制度，从而使得损害赔偿有了客观标准。2004年2月4日，该法被公益事业的土地等的取得及补偿法所取代。

（四）地区开发和环境行政法

地区开发行政，指以积极而有计划地利用国土及其他资源为目的，开发利用一定地区内环境条件的行政行为。宪法第120条第2款规定了地区开发行政法，1970年代以来，随着城市化的深入，韩国制定了多部相关法律。具体的法律规定如下：关于国土开发的法律：国土基本法、关于国土计划及利用法、促进特定地区综合开发特殊措施法、首都圈整治计划法、临时行政首都建设特殊措施法；关于产业土地开发的法律：关于产业选址及开发法、关于工业布置及工厂建设法；关于城市计划的法律：关于国土规划及利用的法律、都市开发法、都市及居住环境整治法等。

国土基本法是关于国土综合开发的基本法。该法综合地利用、开发及保存了国土的自然条件，为了能让产业开发与生活环境和谐发展，规定了国土建设综合计划与国土调查，其中重点是国土建设综合计划，因而该法称其为国土计划。

关于国土规划及利用的法律，是国土基本法的下位法，旨在促进国土的有效规划，其基本内容包括土地交易许可制、备案制等。

都市规划指为了多样化的都市活动趋于一致，从而可以充分发挥其作用而赋予了都市构成统一性，整顿街道、广场等公共设施的同时，以合理利用土地为目的的综合规划。为更好地建设、整顿、改良都市，促进和谐都市发展，增进公共秩序及公共福利，韩国制定了完备的都市规划法。

环境行政法是依据宪法第35条第1款，为了国家的环境保护而制定的法律，包括关于环境污染的规制、环境的积极保护、改善的各项规制及措施。环境行政法保障全体公民生活在健康舒适的环境中，也就是保障环境权，保护自然环境与生活环境，是为了弥补因环境侵害而引起的损害的公法法规总称。

1990年提出了环境保护的基本理念与方向，制定了旨在调整环境利害关系的环境政策基本法。根据环境政策基本法，原本被统一规定的大气、水质、噪音、震动等各环境要素，分别规定在大气环境保全法、水质环境保全法、噪音震动规制法等单行法中。

现行环境法制以环境政策基本法为基础，此外，还有有害化学物质管理法、废弃物管理法、关于污水、粪尿、畜产排水的法律、关于环境犯罪处罚的特别措施法等法律。另外，为了处理因环境污染而引起的被害人救济与纠纷，制定了环境污染被害纠纷处理法。

（五）经济行政法

经济行政法是规范行政机关的设立及活动，调整行政权与行政相对人之间权利义务关系的法规、制度之总称，旨在保障、计划、监督、指导、资助经济活动。法律在经济行政领域起着重要作用，然而，经济行政领域与其他行政法领域相同，没有普遍适用的一般法，法律多以单行法的形式规范经济行政行为。代表性法律有：独占规制及关于公正交易的法律、关于稳定物价的法律、反不正当竞争法、证券交易法、矿业法、水产业法、银行法、韩国银行法、中小企业基本法、消费者保护法、对外贸易法等。

韩国宪法规定韩国的基本经济制度是社会市场经济制度，是一种追求社会正义和经济民主的市场经济制度。为维护社会市场经济制度，韩国宪法规定了以下内容：禁止市场垄断与经济权力的滥用（关于独占规制及公正交易的法律）；自然资源等的部分公有化（矿业法、水产业法、公有水面管理法等）；国土、资源的均衡开发、利用、保全（国土基本法、关于国土计划及利用法）；对外贸易的培育、规制（对外贸易法），地区经济的培育，中小企业的保护（中小企业基本法）；农、渔民的保护；经济弱者自主组织的培育（农业协同组合法、水产业协同组合法、中小企业协同组合法等）；消费者权益保护（消费者保护法）等。

（六）财务行政法

财务行政，是指国家或地方自治团体，为其存立和活动获取财政收入，及管理、运用、支出该财政收入的行政。依行政主体可分为国家财政和地方自治团体财政。有关国家财政的基本法有：预算会计法、国税基本法、国有财产法等；有关地方财政的法律有：地方财政法、地方税法等。

租税：韩国的国税原则上每一税种都有一部单行法，而规定全部国税（除关税）一般事项的法律就是国税基本法、国税征收法、租税犯处罚法及处罚程序。关于地方自治团体征收的地方税的基本法是地方税法。

专卖：专卖是指国家以收益为目的，垄断特定物品销售的行为。韩国现行法只认可基于人参产业法的红参专卖。国家专卖红参类，其范围涉及红参原料的耕作、红参制造、销售等全过程。专卖及其附属业务由韩国烟草人参公司受托经营。

烟草一直以来是国家的专卖事业，但根据1989年对烟草事业法的修改，烟草专卖制度被废止，由韩国烟草人参公司垄断经营。

会计：会计是指国家或地方自治团体管理财产收入和支出的行为，即财政管理行为。会计因其管理主体不同分为国家会计与地方自治团体会计，国家会计的法有：预算会计法、国有资产法、物品管理法、国家债券管理法等；有关地方会计的法有：地方自治法与地方财政法等。

五、行政救济法

韩国的行政救济制度旨在保护公民宪法上的基本权利，实现实质意义上的法治主义，因此占据较为重要的地位。

（一）事前救济制度

行政救济从内容上可以分为事前救济与事后救济，事前救济是指违法、不当行政行为造成公民权益侵害之前，可采取的预防措施。例如：请愿制度（请愿法）、民怨处理制度（行政规制基本法、关于民怨事务管理法）等。

处理民怨的行政机关为监查院、总统秘书室、国务总理秘书室等，其中起实质作用的是依据总理令而设的下属总务处的政府联合民怨室。近年来，韩国又出台关于行政规制基本法及民怨事务管理法，依该法设立了国民投诉处理委员会，该委员会制度类似于北欧国家的监察专员（ombudsman）制度。

（二）事后救济制度

事后行政救济制度分为行政损害填补制度与行政诉讼制度。行政损害填补是指国家或公共团体的行为导致个人发生损害或损失时，国家和公共团体对此进行补偿的一项制度。韩国的行政填补分为行政损害赔偿和行政补偿，前者的对象是行政机关违法行为而发生的损害；而后者则是行政机关的适法行为而发生的特殊损失。现行宪法第29条第1款一般承认国家或公共团体的不法行为责任，根据前法1951年9月8日制定了国家赔偿法。国家赔偿法承认公务员的职务违法行为引起的损害赔偿及因营造物的设置、管理上的瑕疵而引起的损害赔偿这两种责任类型。韩国宪法第23条第3款提出了关于损害赔偿的一般根据，根据该法制定了“有关公司事业的土地取得及补偿的法律”。

韩国法上的行政争讼，包括行政机关就行政法上的纠纷进行审理和判定的行政处理程序，法院对行政诉讼的审理程序。

行政判断受“行政审判法”的调整，现行行政审判法第4条规定了行政判断的取消、无效及义务履行判断等内容。

行政诉讼是指法院就行政法上法律关系的纠纷，依当事人的请求进行审理、作出裁判的司法程序。韩国于1994年7月14日通过行政诉讼法修正案，对任意程序化、行政法院的设立及行政诉讼的三审制、上诉审查制等进行了规定，该法从1998年3月1日开始实施。现行行政诉讼法原则上受理抗告诉讼（取消诉讼、无效等确认诉讼、不作为违法确认诉讼），以及当事人诉讼中的具体行政行为，但法律有明文规定时也受理抽象行政行为。