二、天然气产业现状与税收问题分析——基于达州数据

（一）天然气产业发展现状分析

1．达州市具有天然气资源禀赋优势

据统计，2014年全国天然气、页岩气和煤层气等能源类气体新增探明地质储量总量达11107.15亿立方米，创历史最高水平，呈快速增长态势。2015年5月6日，国土资源部召开新闻发布会，公开发布2013全国油气资源动态评价成果。我国常规天然气（以下简称“天然气”）地质资源量68万亿立方米，可采资源量40万亿立方米。由于四川盆地得天独厚的地质构造，使得川内天然气资源十分富足，是国内主要的含油气盆地之一。截至2014年年底，川内已发现天然气资源储量达7万多亿立方米，约占全国天然气资源总量的19%。

达州天然气资源丰富，已探明储量9834亿立方米，是“川气东送”工程的起点。中石化普光气田是全国迄今为止最大的海相整装气田，也是国内探明高硫和二氧化碳的最大气田，区块面积为1116.89平方千米，天然气资源量8916亿立方米，建设总投资为324亿元。该气田具有气藏埋深（主体5500米，大湾4800米）、气藏压力高（主体56毫帕，大湾52毫帕）、H2S、CO2含量高（主体：H2S含量为15.2%, CO2含量为8.6%；大湾：H2S含量为12.7%, CO2含量为10.2%）、气层厚度大（主体为300米，大湾为60米）、产能高（单井平均无阻流量主体为487万立方米/天，大湾为543万立方米/天）等特点，设计年产混合气110亿立方米，开采方案预测可稳产8年。

2．天然气产业对达州经济贡献分析

天然气产业是达州的支柱产业，在达州的GDP中所占比例总体呈现上升的趋势。按天然气产业链上的不同环节分类，天然气产业可以分为上游开采环节、下游利用天然气环节。达州现有的天然气相关企业既包含上游环节的开采企业也包含下游的利用天然气企业。

天然气开采环节。在达州进行天然气开采业务的公司主要有两家：一家是中石油西南公司，其进入达州进行开发天然气活动较早；另一家是中石化中原油田公司，其进入达州从事开采天然气活动较晚。2011年中石化普光分公司正式投入运营，从事天然气开采销售业务。因此，2011年油气开采业增加值在达州的GDP中所占比重相较往年得到巨大的提升（见表4）并稳定在5%左右。

资料显示，全国城市采掘业占工业总产值的比值平均为4%～5%。而达州石油天然气开采业增加值占工业总产值的比重为9%～10%，因此天然气开采业在达州占有重要地位。同时，资源型城市要求采掘业占工业产值的比例为10%及以上，且产值规模应为2亿元以上，因此达州符合资源型城市的要求，是典型的资源型城市，其资源以天然气为主。

天然气利用环节。达州现有5户规模以上企业利用天然气从事生产经营活动（主要从事天然气的加工业务）。与天然气开采企业相比，此类企业在对达州GDP的贡献中所占比重较小，税收贡献也较小。2010—2015年6个纳税年度，上述5户企业增值税与企业所得税总计税收贡献为16659万元。而开采环节中仅中石化普光分公司2015年企业所得税入库税额就达21468万元，2012—2015年中石化普光分公司年均企业所得税入库税额则高达26428万元。因此，与天然气开采环节相比，达州利用天然气企业存在着体量不足、税收贡献较小的问题。

3．天然气产业的税收贡献分析

中石化普光气田从2011年投产以来，天然气产业的税收占达州国税税收收入的比重逐步提高。截至2015年，天然气产业税收收入占达州国税收入的比重基本稳定在30%左右（见表5）。

地税方面：天然气行业税收收入同样也是达州地税的主要来源。天然气行业税收收入占达州地税收入的比重始终在11%上下徘徊（见表6）。

“营改增”后，资源税成为地税行业税收收入的重要来源，地税占天然气行业税收收入的60%（见表7）。

由此可见，资源税（天然气产业）税收收入在达州的整个税收体系中占有举足轻重的地位。目前由于税收制度的制约，在达州的税收收入中，其与天然气相关的税收收入的进一步增收存在困难。本章将在下文分析影响达州税收收入增加的具体原因。

（二）制约天然气产业发展的因素分析

1．制约天然气开采产业发展的因素

天然气分为常规天然气与非常规天然气，页岩气是非常规天然气的一种。当前我国给予页岩气开发企业每立方米0.4元的财政补贴，鼓励页岩气的开发使用。在输气管道输气量有限、页岩气的生产量满足管道下游消费量的情况下，企业更倾向于生产享受价格补贴的页岩气，减少不享受价格补贴的常规天然气开采。由于政策的区别对待，严重挫伤了企业开采常规天然气的积极性，导致常规天然气的开采投资不足，也就制约了达州常规天然气开采业的发展。

同时，天然气开采业在早期发展阶段投资巨大、效益低、回收期长、风险高，因此需要积极有效的政策支撑，来激励企业投入天然气的开发。然而，我国现有的财税政策对天然气开采业的关注度不足，在企业勘探、研发、试验等上游过程的财税优惠政策较少，很多企业在开采初期因巨额投入所造成的亏损在企业所得税可弥补亏损年度内没有能够得到弥补。此外，我国当前缺少对投资回报率较低气田的政策鼓励，不利于油气开发企业对这类气田的投资与开采，也影响企业运营末期油田的积极性。由于财税政策没有充分考虑到天然气开采业的特殊性，因此也影响了天然气生产企业开采的积极性，制约了天然气开采业的发展。

2．制约利用天然气产业发展的因素

天然气行业缺乏相关的天然气消费激励政策。目前国家没有出台相应的激励天然气消费的税收及财政政策，达州出台的与天然气相关的税收优惠仅限于西部大开发企业所得税优惠政策与天然气硫黄综合利用的50%即征即退政策，除此之外达州市县两级政府没有出台相关的财政补助政策。因此，虽然达州有着丰富的天然气资源，但由于缺乏相关的激励政策，导致企业消费的积极性不高。同时，由于达州与其他城市相比没有区位、市场等生产要素方面的优势，所以天然气下游企业在达州进行投资活动的动力不足，导致达州天然气下游产业发展缓慢。

天然气定价机制存在弊端。在我国天然气属于垄断资源，垄断资源采取垄断定价法，其基本原理是“成本加成法”，即出厂平均成本加上合理的利润构成了天然气的出厂价格。其目的是防止垄断企业过分索取资源的剩余价值，保障人民生活，稳定经济环境。这种定价方法在天然气发展初期阶段发挥了作用，但随着行业的不断发展，其弊端和问题也就逐渐暴露出来。具体表现为：在天然气上游价格由国家改革和改革委员会制定，地方可在国家改革和改革委员会制定的价格上做上下浮动，因此天然气下游企业购买天然气的价格是非市场决定的价格，而这些企业产出的商品却由市场定价。如达州境内的汇鑫能源，其主营业务为生产液化天然气；玖源化工，其主营业务为利用天然气生产尿素与合成氨。在2014年下半年，政府定价的天然气价格不断提升，而产品价格却由于市场原因提升有限，甚至出现下滑。双重价格因素导致了企业可获取利润有限，甚至出现开工即亏损、产量越多亏损越大的现象，严重影响了企业生产的积极性。

（三）影响天然气产业税收收入的因素分析

天然气产业财税政策是指规范政府与天然气产业之间利益分配关系的规则与政策，随着我国经济体制变革和天然气产业及其管理体制的演变，天然气产业财税政策也在不断地调整和完善。

中华人民共和国成立以来，天然气产业的财税政策随着经济体制的发展而变化，并大致可分为三个发展阶段：①1949—1978年的建立、发展阶段。这一时期我国对天然气产业实行直接的计划控制，天然气产业实现的利润和折旧基金全部上缴国家，所需资金统一由国家根据计划拨付，财政是国家管理天然气产业的重要手段，而税收的调控作用较小。这一时期以统收统支为特征的天然气产业财税政策，对天然气产业的快速发展起了积极作用，但是这种财税政策体系造成了天然气生产企业对国家的依赖。②1979—1993年为适应有计划的商品经济体制而进行的调整阶段。这一时期天然气产业的财税政策的主要特征为：一方面税收开始成为调节国家和天然气产业利益分配关系的主要手段；另一方面，我国建立了勘探开发基金制度和基金留成制度，实行储量有偿使用费政策，实行油田维护费政策，开始以政策支持的方式支持天然气产业发展。天然气生产企业受国家严格控制，主要任务是完成国家下达的指令性计划，天然气价格由国家制定，国家制定的天然气价格明显偏低，不能反映供求关系，天然气生产企业的盈利能力和国家财税政策密切相关。③1994年后按照建立社会主义市场经济体制的要求而进行的全面税制改革阶段。在我国税制改革的背景下，我国天然气产业财税政策也进行了彻底的改变，形成了以增值税、营业税和所得税为主体的天然气产业财税政策体系，主要税种有增值税、营业税、资源税、企业所得税、城市维护建设税、房产税、印花税、土地使用税、车船使用税等。这一时期的财税政策体系确立了税收对国家与天然气产业利益分配关系的调节作用，构建了以税收为纽带的天然气生产企业与国家的新型利益分配关系。

但是，目前我国还没有形成系统的天然气产业财税政策体系，国内对天然气产业财税政策的研究成果更是十分有限，且大多集中于财税政策对产业的调控领域，忽略了政策对政府税收收入的影响，因此分析政府天然气相关税收收入的主要限制因素也就更有现实意义。具体分析原因如下：

1．增值税税率不统一

1993年12月13日，国务院颁布了《中华人民共和国增值税暂行条例》（国务院令〔1993〕134号），建立了生产型增值税。增值税基本税率为17%，对于石油液化气、天然气规定了13%的低税率，体现了我国对天然气产业的支持。1994年税制改革后，增值税成为我国天然气产业财税政策体系中最主要的税种。2008年修订了《中华人民共和国增值税暂行条例》，删去了“购进固定资产的进项税额不得从销项税额中抵扣”的规定，从而实现了增值税从生产型向消费型的转变。消费型增值税降低了天然气产业税负，增强了其盈利能力，促进了天然气产业的技术改进和设备更新，对我国天然气产业综合实力的提高有着重大意义。天然气与石油、煤炭同样都属于重要的化石能源，煤炭、石油的销售都适用17%的增值税税率，唯有天然气销售适用13%的低税率。这种“低征高扣”的税制体系让以天然气资源为主的地区与以煤炭、石油资源为主的其他资源型城市相比存在税收增收劣势，这对以天然气资源为主的地区增收十分不利。

以达州中石化普光分公司2015年数据为例，其天然气收入为817965.10万元，按13%的税率计算的销项税额为94102.19万元，按17%的税率计算的销项税额为118849.63万元，在进项税额不变的情况下，应纳增值税减少24747.44万元。因此，天然气适用的增值税低税率直接导致了资源地税收收入的减少。

2．硫黄享受税收优惠

天然气在开采出来以后需要经过一系列的加工以后才可以销售运输，而硫黄便是天然气脱硫后的一种重要副产品。达州现有天然气为高含硫天然气，因此硫黄销售收入在其天然气生产企业的销售收入中的比例较大。

以达州中石化普光分公司为例，其硫黄产量占国内硫黄生产量近30%。根据现行税收规定，硫黄享受50%的增值税即征即退优惠政策。普光分公司2012—2015年度硫黄退税数据见表8。

从表8来看，近4年普光分公司因享受硫黄退税优惠政策导致地方税收收入减少3.9亿元。随着2015年12月中石油与外方优尼科公司合作的天然气项目一期工程的投产（该项目一期预计年产硫黄40万吨），达州的硫黄退税额还会继续扩大。因此，硫黄享受的税收优惠政策也在很大程度上影响了资源地的税收收入。

3．预征率不能反映实际税负

由2015年公布的各行业增值税税率表可知，天然气开采行业的增值税税率为4.16%。中石油在四川的老项目未在开采地成立独立核算机构，因此其适用增值税预征政策。2016年1月1日前的预征税额为15元/千立方米，2016年开始，调整为40元/千立方米，而查询当前国家发展和改革委员会规定的各省天然气门站价格（见表9）可知，四川省基准门站价格为1650元/千立方米。

通过数据计算，我们发现在未调整预征额前中石油老项目的平均税负率约为0.91%，而即使是适用调整后的预征额，其平均税负率也仅为2.42%。其远远低于天然气开采行业的平均增值税税率。如达州的中石化普光分公司的增值税税率为10%左右，每千立方米所缴纳的增值税近150元。因此调整后的预征额虽然提高了税负率，但整体税负水平仍然偏低，不仅低于天然气开采行业的平均税负率，更是远远低于同在达州进行相同开采作业的中石化普光分公司。

4．税收征管权受制约

按照天然气开采、销售、运输分离的体制，天然气运输税收一般不会在资源地体现。如达州是我国川气东送工程的起点站，而川气东送管道公司均注册在湖北省武汉市，这就导致资源地丧失了对管道运输税收的管理权和征收权。再如中石油在达州只办理了二级以下的分支机构或办事处，按现行政策不需在当地申报缴纳企业所得税，企业占用了当地的自然资源和市场资源，几乎无财税贡献。