第一节
政府绩效管理的概念、基础理论与主要工具

一、政府绩效管理的概念

（一）绩效与政府绩效

1.从效率到绩效

“效率”（Efficiency）一词最早出现于拉丁文，是一个哲学术语，意思是“有效的因素”。19世纪末，“效率”的含义引申到机械工程学和物理学中，指的是一种机械工作时的输出能量与输入能量的比值，即效率=输出能量/输入能量。再后来，“效率”的含义被引入经济学和管理学，指的是消耗的劳动量与所获得的劳动成果的比率，即效率=产出/投入。科学管理主义运动兴起之后，“效率”一词开始应用于管理领域。

在此基础上，对组织运行状况评价更全面的概念——绩效（Performance），被提出来了。对于绩效，学者和专家有不同的界定及归纳。一般认为绩效是工作的效率和效果，即绩效不仅包括效率——产出和投入的关系，还包括为了实现目标付出的努力程度和达成目标的程度。

从内涵和外延看，绩效实际上是一个集合的概念，绩效包括诸多要素，从最开始的3E要素，即经济（Economy），关心的是投入资源的节省程度；效率（Efficiency），强调投入和产出的关系；效果（Effectiveness），关注的是达成预期目标的程度。随着对绩效研究的深入和实践的需要，绩效从最初的3E演变为4E，即在前述3E的基础上加入公平（Equity），关注公正性和正当性。绩效具有更广泛的含义，诸如4E+质量、责任、响应等要素结构。^[1]首位女性诺贝尔经济学奖得主埃莉诺·奥斯特罗姆将经济效率、公平（财政平衡、再分配）、责任和适应性等要素纳入绩效范畴。^[2]

组织由群体和个体组成，因此组织绩效包括三个层面：组织绩效、群体（部门）绩效、个人绩效。组织绩效是组织的整体绩效，群体（部门）绩效是组织中以团队或部门为单位的绩效，个人绩效是组织中各个员工的个体绩效。个人绩效是组织绩效的基础，没有个人绩效，就没有群体（部门）绩效和组织绩效；脱离组织绩效、群体（部门）绩效的个人绩效是没有意义的。组织绩效的管理最终落脚点在于对个人绩效的管理。组织绩效构成层面的划分具有很重要的意义，即在评估组织绩效和绩效管理的过程中，必须处理好组织的整体绩效、群体（部门）绩效和个人绩效之间的关系。

从绩效的形态来看，或者更直观地讨论什么是绩效时，主要包括三种观点：绩效行为观、绩效结果观、绩效行为—结果观。绩效行为观认为，绩效是执行和完成一项活动、任务或职能的一种行为或过程，实现组织目标的工作行为和态度；绩效结果观认为，绩效是完成某项任务或达成某个目标，是行为或活动产出的结果；绩效行为—结果观是对上述观点的综合，绩效包括行为、产出和结果。如果仅关注行为，行为可能导致短期化，拘泥于具体工作，缺乏长远规划，则最终结果就可能无法实现；如果仅关注结果，则可能忽略了行为过程、监控和引导的必要性，不利于团队合作、组织协同及资源的合理配置。^[3]从实践看，一个好的政府绩效管理，在侧重结果的同时，也需要关注行为和态度，在实施绩效管理的过程中，强调工作活动的过程及其结果，而不仅仅是行为或者结果。

2.政府绩效

与效率一样，绩效作为一种重要的管理概念和管理实践，最初都源自私营企业，然后开始运用于政府等公共组织以及非营利性组织。20世纪初，美国最早把“绩效”应用于对政府公共部门的财务管理，推行绩效预算（Performance Budgets）。1938年，克拉伦斯·E.里德利和赫伯特·西蒙的《政府工作衡量：行政管理评估标准的调查》为政府公共部门的绩效评估奠定了理论基础，政府绩效的概念逐步形成。

政府绩效（Government Performance），在西方国家又被称为“公共生产力”“国家生产力”“公共组织绩效”“政府业绩”“政府作为”等，它既包含政府在社会经济管理活动中的业绩、效果和效率，包括政府产出的绩效，即政府提供服务和进行社会管理的绩效表现，又包括行政过程的绩效，即政府在行使职能过程中的绩效表现，因此，政府绩效是一种综合的绩效观，即“行为—结果”绩效观。

基于绩效的三种观点，对于什么是政府绩效，也主要有三种观点：

第一种观点是从政府管理活动的产出角度界定绩效。理查德·C.科尔尼（Richard C.Kearney）认为，政府绩效是政府为了实现预期的目标和结果而管理公共项目与工程所取得的成绩，它是由包括效益、效率和公正等多个同等重要的标准引导和评估的。^[4]卓越认为，政府绩效是政府在积极履行公共责任的过程中，在讲求内部管理和外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，获得的公共产出最大化。^[5]同样，臧乃康认为，政府绩效是评判政府治理水平和运作效率的重要依据，是以经济绩效、社会绩效、政治绩效为主要内容的复合概念，包括政府成本、政府效率、政治稳定、社会进步、发展预期等含义在内。^[6]

第二种观点是从政府管理能力的角度界定政府绩效的内涵。帕特莉·W.英格拉姆（Patricia W.Ingralam）认为，政府绩效是政府把资源或投入转化为产出或结果的管理能力。^[7]陈振明认为，政府绩效是指政府在社会经济管理活动过程中的结果、效益、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出来的管理能力。^[8]

第三种观点是从一个综合性的视角界定政府绩效的内涵。美国学者克里斯托夫·波利特（Christopher Pollitt）和吉特·波科特（Geert Bouckaert）详细界定了政府绩效的概念，认为政府绩效是政府活动或项目、工程的运行结果；是指重塑政府过程中使其具有更强的顾客导向、成本意识和结果导向；是政治和行政制度的整体能力；以及一种特定或理想制度的更多特征。^[9]国内学者如方振邦、蔡立辉等都是从一种综合性的视角来界定政府绩效。如蔡立辉认为，政府绩效在本质属性上与政府职能、岗位职责有关，从主体来看包括行政组织的整体绩效、项目绩效和个人/岗位绩效，从内容来看包括量的规定性和质的规定性，从过程来看政府绩效与时间周期有关，因此，政府绩效是政府部门及其公务人员在依法行使职能或岗位职责过程中所获得的初期和最终的结果及其社会影响，包括部门、项目和个人绩效。^[10]

从绩效的构成层次，政府绩效可以分为政府绩效、政府部门绩效、个人（公务员等公职人员）绩效。公务员绩效是政府部门绩效和政府整体组织绩效的基础，同时，公务员个人绩效只有符合部门和政府整体的使命、战略和目标时，个人绩效才有社会价值和意义。

（二）绩效管理与政府绩效管理

1.绩效管理的内涵

从管理学发展史来看，如何提高绩效、实现高绩效是管理学讨论的持久主题。绩效评估和绩效管理都在实现与丰富这一主题上发挥了积极的作用。

绩效评估是绩效管理的关键环节和提高组织绩效的有效途径，它更多的是对行为和结果的事后评判。随着绩效评估理论及方法研究的深入，绩效评估的弊端和局限逐步显现出来。对绩效评估的深化和延伸的绩效管理概念被提了出来，并付诸组织的管理实践。从组织管理和战略的高度，通过绩效规划（计划）、绩效目标设定、绩效监控、绩效信息的收集整理、绩效评估和绩效反馈（绩效沟通、应用）等一系列过程，确保绩效目标的全面实现和绩效水平的持续提升，正是绩效管理的魅力所在。绩效管理与绩效评估的联系和区分如表1-1所示。

2.政府绩效管理的界定

政府绩效管理（Government Performance Management）是政府积极应对社会变革，响应社会要求，提升政府绩效，增强社会对政府的认同、支持和执政合法性的产物，是借鉴企业绩效管理的理论、方法，基于政府的公共管理实践形成的一种新的管理理念、方法和手段。

遵循绩效评估与绩效管理的逻辑关系，政府绩效管理是政府绩效评估的延续与深化。在率先将绩效理念引入公共管理的英国、美国、新西兰等发达国家中，政府绩效评估最初主要运用于对政府部门财务预算方面的评估。在美国尼克松政府时期，政府绩效评估开始进入对政府行为的考核，绩效理念逐步深入公共管理的各个领域。随着新公共管理运动（New Public Management）的兴起，政府绩效管理在部分发达国家得到广泛运用。

国内对政府绩效管理的研究是从绩效评估开始的，并且在很长一段时间里用绩效评估代替绩效管理，这也说明了政府绩效管理与政府绩效评估有着密切的关系。开展政府绩效管理需要借助一套科学合理的绩效评估体系，主要包括绩效指标设计和绩效评估方法、手段两个方面。指标设计是政府绩效评估活动的“指挥棒”，绩效评估的指标设计引导政府行为和活动，绩效评估指标设计的科学性、合理性与质量是政府绩效评估和绩效管理的基础。绩效评估方法、手段是政府绩效评估和绩效管理的关键，它不仅影响绩效评估的科学性，而且对评估结果的公平公正意义重大。但是，政府绩效评估不能等同于政府绩效管理。政府绩效评估强调对政府行为和结果的评估，并且更多的是一种事后的评估。更为重要的是，政府绩效评估缺乏对政府绩效利用和持续改进的工作机制，它并不是对政府目标的促进和完善，仅是对政府目标的完成与否和完成程度的评估。政府绩效管理是一个完整的过程，除绩效评估外，还包括绩效计划、绩效监控、绩效反馈和绩效改进等环节。

政府绩效管理是社会变革的产物。政府绩效管理在演变发展过程中经历了两种类型，即政府内部公务员个人工作绩效和政府组织的整体绩效。对于什么是政府绩效管理，刘旭涛认为，“作为一种观念，绩效管理整合了新公共管理和政府再造运动中的多种思想和理念，并构建出自身的制度基础和先决条件。作为一种系统，绩效管理框架必须从战略规划角度，将各种管理资源系统有效整合，形成多重价值和多维角度的综合性绩效评估体系”^[11]。卓越和赵蕾认为，政府绩效管理是指公共部门在积极履行公共责任的过程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，为获得公共产出的最大化，体现了工具理性和价值理性的融合。^[12]周志忍从三种意义上界定绩效管理概念：① 作为系统工程，绩效管理是为实现所期望的结果而实施的由一系列管理机制和技术构成的有机系统，包括绩效管理过程、组织绩效评估、项目评估、质量管理、标杆管理、业务流程重塑等。② 作为一个过程，绩效管理是由战略规划、年度计划、持续性绩效管理、绩效报告和信息利用等环节构成的动态过程。③作为人力资源开发手段，绩效管理是围绕组织绩效提高这一目标而实施的人力资源管理的原则和技术。他认为“系统工程”和“动态过程”是当前界定政府绩效管理的两种主导模式。^[13]美国政治学家彼得斯认为，提高政府组织效率的最佳办法就是用建立在市场基础上的某种机制取代传统的官僚制。^[14]为维护社会秩序，传统的公共行政也非常重视公共需求，并以满足这些需求作为政府工作的重点。但在政府绩效管理中，现代公共服务有别于传统的服务理念，它在引进市场机制的同时，也引进了“顾客是上帝”的服务理念，将社会大众作为顾客，使政府工作重心围绕顾客的需求，并以顾客需求的满足作为衡量绩效的标准。

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[1] 卓越：《政府绩效管理导论》，北京：清华大学出版社，2006年，第2—6页。

[2] 〔美〕埃莉诺·奥斯特罗姆等：《制度激励与可持续发展》，陈幽泓等译，上海：上海三联书店，2000年，第128—133页。

[3] 方振邦、葛蕾蕾：《政府绩效管理》，北京：中国人民大学出版社，2012年，第2—3页。

[4]Richard C.Kearney，Public Sector Performance：Management，Motivation and Measurement，Colorado：Westview Press，1999：1.

[5] 卓越：《政府绩效管理导论》，北京：清华大学出版社，2006年，第9页。

[6] 臧乃康：《论政府绩效》，《福建论坛》（经济社会版），2001年第11期。

[7] Campbell Public Affairs Institute，Government Performance Project，http：//www.maxwell.syr.edu/compel/index.xhtml

[8] 陈振明：《公共部门绩效管理的理论与实践》，《中国工商管理研究》，2006年第12期。

[9] 方振邦、葛蕾蕾：《政府绩效管理》，北京：中国人民大学出版社，2012年，第6页。

[10] 蔡立辉：《政府绩效评估》，北京：中国人民大学出版社，2012年，第1—2页。

[11] 刘旭涛：《政府绩效管理：制度、战略与方法》，北京：机械工业出版社，2003年，第152页。

[12] 卓越、赵蕾：《公共部门绩效管理：工具理性与价值理性的双导效应》，《兰州大学学报（社会科学版）》，2006年第5期。

[13] 周志忍：《我国政府绩效管理研究的回顾与反思》，《公共行政评论》，2009年第1期。

[14] 〔美〕盖伊·彼得斯：《政府未来的治理模式》，吴爱明等译，北京:中国人民大学出版社，2001年，第25页。

二、政府绩效管理的基础理论

（一）新公共管理理论

20世纪六七十年代以来，石油危机、高福利支出导致西方国家公共财政危机，高税收、经济滞胀、政府公共服务无效率，造成社会普遍不满，最终导致意识形态的变革。“福利国家”和政府干预遭到猛烈抨击，主要来源于自由经济思想、新制度经济学和公共选择经济学理论的利伯维尔场、个人责任、个人主义等“新右派”意识形态和思想的崛起，他们主张用市场过程取代政治或政府过程来配置社会资源并作出相应的制度安排，市场化成为政府改革的必然选择。由此，公共企业的私营化、公共服务的市场化、公共部门之间的竞争、公共部门与私人部门之间的竞争，广泛进入西方国家的政府改革策略。政府改革运动旨在摆脱政府财政危机、管理危机和公众信任危机，提升政府的国际竞争力，提高政府绩效。西方各国相继掀起的这股政府改革热潮被称为“重塑政府运动”“塑造企业型政府”“政府再造”“塑造市场化政府”等，这正是新公共管理兴起的源头。新公共管理由重视效率转而重视服务质量和顾客满意度，由自上而下的控制转向争取成员的认同以及争取对组织使命和工作绩效的认同。

在这场政府改革运动中，私营企业优良的管理绩效和先进的管理方法成为政府进行管理创新的选择。西方国家主张放松严格的行政规制，建立严明的、可衡量的绩效评估机制，推行和加强政府绩效管理。绩效评估最初主要是作为上级部门评审、控制下级部门行政的工具，评估主体主要是公共组织和专门的机构。到了20世纪90年代，这场改革运动迅速扩展到几乎所有发达工业国家，政府绩效管理进入了一个全新的发展阶段。新公共管理主张政府是“掌舵”而不是“划桨”，主张政府的价值理念应该包括：竞争导向、顾客导向、市场导向、结果导向、分权导向、前瞻性和追求卓越^[1]，“顾客导向、质量为本”的理念逐渐成为这场政府改革的主题，政府绩效管理的焦点逐渐转向了效益和“顾客满意”，绩效管理方法也得到进一步改善，从而使绩效管理更加具有战略化和系统化的意义。

（二）新公共服务与公共价值理论

进入20世纪八九十年代以后，伴随着政府改革运动和重塑运动的兴起与发展，新公共管理运动成为公共行政和公共管理理论与实践的主导范式。基于对新公共管理理论的反思和批判，新公共服务理论（New Public Service）建立了一种新的公共行政理论。新公共服务理论主要从民主公权理论、小区与公民社会理论、组织人本主义和新公共行政理论以及后现代公共行政中汲取理论营养。

随着公共行政理论与实践的进一步发展，政府与公民之间的关系问题成为当代西方公共行政学界所关注的热门话题，集中体现为公民直接参与公共行政管理、参与公共事务的要求，以及构建公民与政府合作的新型治理关系的主张。在这一潮流的冲击之下，新公共服务的研究基本上围绕着“公民参与”展开。新公共服务理论提出了与新公共管理理论针锋相对的几大主张：政府职能是“服务”而不是“掌舵”；公共利益的重要性是为公民而不是为顾客服务；思想的战略性与行动的民主性、责任的重要性；公民权和公共服务的重要性是重视人而不是只重视生产率。^[2]

新公共服务是以公民为中心的公共治理理念。它通过鼓励人们去履行他们作为公民的责任，引导政府关注他们的需求。新公共服务以社会公共利益为政府服务的核心，并创设公众利益表达的渠道，增强公民在社会公共事务中的参与能力。新公共服务理论坚持以人为本的理念，强调公民权和公众满意度，通过鼓励公民参与社会公共事务，丰富公民的政治参与方式，扩大公民的民主权利，为政府绩效管理提供了新的理论基础。

进一步地，一些学者认为对公民权、公共价值的强调使得政府绩效管理的研究范式开始从新公共管理向以公共价值为基础的政府绩效治理转换。1995年，哈佛大学的马克·穆尔教授提出“公共价值”。2011年，以兰州大学的包国宪教授为首的研究团队在美国波特兰举办的第二届政府绩效管理与绩效领导国际研讨会上，首次提出了以公共价值为基础的政府绩效治理理论。美利坚大学的罗森布鲁姆教授关注非任务性公共价值在当代绩效导向的公共管理中的地位，他通过价值与结果、价值与管理的区分论述了测量非任务性价值的重要性，提出了一个任务性价值和非任务性价值的平衡计分卡。包国宪教授总结了新公共管理背景下政府绩效评估与管理的贡献、困惑和理论反思，他认为产生绩效损失的根本原因是社会建构缺位，政府的产出偏离了社会基本需求，未能体现公共价值，只体现了市场价值。^[3]

新公共服务理论和公共价值理论强调绩效管理中公民参与的重要性以及公共利益、民主等公共价值在政府绩效管理中的重要地位，政府绩效管理应当将此纳入制度框架之中。

（三）社会资本理论

首次使用社会资本这个概念的并非理论家而是实干的改革家L.J.汉尼方，他是美国西弗吉尼亚州的一位乡村督察。1916年，为了鼓励学校更多地参与社会活动，他用“社会资本”这个词予以解释，他指出，社会资本是指人们日常生活中应用广泛的无形物质，如良好的愿望、朋友之间的友谊、同情心、个人和家庭之间的社交关系。如果一个人只有自己，他在社会上就是无助的。如果他和邻居进行联系，这些邻居和他们的邻居就联系，这样的联系扩展开来，就会形成一个社会资本的积累，这可能会立即满足这个人的需求，也使整个社区有机会创造更加舒适的环境。作为整体的社区将会因为个人间的合作团结而获益匪浅，个人也会从中得到帮助、同情和友情。同以增加个人生产力工具和培训的物质资本与人力资本相比，社会资本理论的核心概念是社会网络具有价值，社会资本既有益于大家，也有益于自己。

社会资本的概念及其研究范式的提出是当今经济学和其他社会科学研究领域内容与方法上的重要突破，强调信任是合作的前提。信任能够使政府与公民之间增加交流、沟通，促进公民与政府之间加强合作。组织成员之间的互动所产生的共同行为准则是社会资本的规范。当公民与政府有着共同的目标、相同的利益时，公民就希望政府绩效改革能够稳定下来，成为一种长期的互惠规范，公民也因此变得积极参与、充分信任政府。^[4]社会资本一方面通过公民参与网络培育公民与政府的宽容、合作精神，另一方面还能训练公民参与政府绩效管理的技巧，增强参与意识。政府绩效管理的一个基本目标就是提高政府效率，在追求效率目标上，政府绩效管理与社会资本的“资本”属性可以统一起来。除效率之外，社会资本强调的公民精神、信任、互惠规范等表现要素与政府绩效管理目标在逻辑上同样具有一致性。从社会资本理论视角来考察社会资本与政府绩效管理之间的关系，是一个全新的分析视角。社会资本提高了公民参与政治的能力，增加了对政府的信任，建立了互惠规范的沟通渠道，这些都有助于政府制定合理、公平、高效的绩效管理方案，提升政府绩效管理能力。

在公民将部分权利让渡给政府的过程中，不仅产生了评估政府绩效的合理性依据，而且产生了评估政府绩效的合法性依据。根据公民的需求提供公共服务与公共产品，又根据公民对公共服务与公共产品的满足程度来评估政府管理绩效，从而形成提高公共服务与公共产品质量的责任机制和运行机制，这是政府绩效管理的要义所在。

[1] 〔美〕戴维·奥斯本等：《改革政府——企业家精神如何改革着公营部门》，北京：上海译文出版社，1996年。

[2] 〔美〕罗伯特·B.登哈特等：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，丁煌等译，北京：中国人民大学出版社，2010年。

[3] 王学军、张弘：《政府绩效管理研究：范式重构、理论思考与实践回应——“公共绩效治理：国际学术前沿与全球实践经验高端论坛”综述》，《中国行政管理》，2013年第3期。

[4] 杨超、凌学武：《社会资本理论与我国政府绩效管理研究》，《太原理工大学学报（社会科学版）》，2006年第2期。

三、政府绩效管理的主要工具

政府绩效管理工具是连接政府绩效管理实践和政府绩效管理理论之间的桥梁与纽带。在绩效评估向绩效管理发展演变的过程中，绩效管理工具从单纯的财务指标转向考察整个组织的绩效，并上升到组织的战略层面。政府绩效管理工具在借鉴企业、私人部门绩效管理工具的基础上，结合政府作为公共部门的主要特点、绩效管理的目标要求，对工商管理的绩效管理工具进行了一定的调整、修正和完善。

（一）目标管理

目标管理（Management by Objective，MBO）是美国管理学大师彼得·德鲁克（Peter Drucker）于1954年在其名著《管理实践》中最先提出的概念，并在之后的研究中对它作了逐步的完善。德鲁克从三个方面阐述了目标管理理论：一是目标在组织中的重要性；二是目标管理成功的前提条件；三是实施目标管理的三个主要阶段，即目标制定、目标实施、对成果进行检测和评估。显然，目标管理是一种程序或过程，强调运用目标管理原理，使组织中的上级和下级一起协商，根据组织的使命确定一定时期内组织的总目标，由此决定上、下级的责任和分目标，并把这些目标作为组织绩效评估和评价每个部门、个人的绩效产出对组织贡献的标准，最后把实际绩效与绩效标准进行比较，评估和改进组织绩效。

目标管理在企业管理领域进行了广泛的实践应用。目标管理理论提出以后，美国通用电气公司最先予以采用，并取得了明显的效果，于是在美国迅速流传开来。时值第二次世界大战后西方经济由恢复转向迅速发展的时期，企业急需采用新的方法调动员工的积极性以提高竞争能力，目标管理的出现可谓应运而生，遂被广泛应用，并很快为日本、西欧等许多国家和地区的企业所效仿，在国际管理界大行其道，被公认为是一种提升组织管理绩效的先进的科学管理方法。

目标管理在企业中产生的积极效益，推动政府也开始逐步借鉴企业的做法。在美国，早在20世纪70年代尼克松总统在任时，就以备忘录的形式宣布对21个政府机构推行目标管理。1975年，美国管理预算局发布A-11号传阅档，要求各机构必须提交机构目标及财政年度预算。到1976年，41%的政府报告中指出至少若干机构实施了目标管理；而到1987年，大约有62%的大城市在政府报告中表明实施了目标管理。^[1]

20世纪80年代中期，我国许多地方政府开始在一些领域运用和推广目标管理的理论与方法。中国地方政府实施目标管理的一个主要特征是将目标管理理论与中国政府长期推行的目标责任制考核相结合，富有中国特色。中国式的政府目标管理是围绕地方政府主要发展战略、部门责任、使命，设定领导目标责任和部门目标责任，按照一定的程序、方法和指标进行评估、考核、反馈与奖惩。目标责任制考核主要是关注组织整体的经营业绩，体现的是一种抓大放小、抓主要矛盾的思路，从整体上提高整个组织的绩效。

需要指出的是，由于政府部门自身及其绩效有别于工商企业，因此在推行目标管理的过程中，目标的设定、量化、分解以及目标完成情况的考核评估存在不同程度的难题，目标管理也有其局限性。

（二）360度反馈评估

360度反馈评估（360 Degree Feedback Appraisal）是20世纪80年代由美国学者艾德沃兹和艾文（Edwardsand Ewen）研究开发的。^[2]360度反馈评估方法的产生和发展符合绩效评估科学化的要求，全面、客观、有效地对员工的绩效进行考评，体现“组织调查”（Organization Survey）、“全面质量管理”（Total Quality Management）、“发展反馈”（Development Feedback）、“绩效评估”（Performance Appraisal）以及“多元评估系统”（Multisource Assessment System）等多个组织绩效评估的原则。360度反馈评估是一个系统，它从不同层面人员中收集信息，评估信息源于被评估对象，被评估对象的上下级、同级和外部顾客等，这有利于评估者全面了解被评估者信息，评估结果更加全面、可靠和客观。此外，在评估过程结束后，评估者还要将评估结果反馈给被评估者，促进评估者与评估对象的交流、沟通，更有利于改进绩效（见图11）。

（资料来源：孙健，《360度绩效考评》，北京：企业管理出版社，2003年，第28页。）

上级评估即由被评估对象的直接领导来评估，直接领导者通常处于观察业绩的最佳位置，容易清晰地界定业绩内容及责任，减少评估成本；同级评估即由与被评估对象一起工作的组织或员工进行考评，评估比较客观，有利于增强小组协调的团结性；下级评估可以让被评估对象了解下属反馈信息；公众评估可以获取组织外部信息，从而保证评估结果的公正性。360度反馈评估方法作为一种新的业绩改善的方法和绩效考核的新工具，逐渐在公共组织、政府部门绩效考核和绩效管理中得到应用。与企业360度反馈评估方法相似，公共组织360度反馈评估方法同样包含多元化的评估主体，它强调多角度、多层次地对公共组织绩效进行评估，在评估的过程中，同样引入了360度反馈评估的工具——问卷，以全面反映公共组织的绩效水平。

任何绩效评估和管理工具都有其优势，也有其局限性。360度反馈评估方法把被评估对象看成圆心，被评估对象的上级、下级、同事、自身和相关客户分布在四周，对被评估对象从不同的角度进行考评，其理论和实践基础在于组织与成员的满意度及全面质量管理。经由360度绩效评估，可收集到多方面的评估信息，从而从内外、正反、上下等多个维度，对组织绩效提出较公正和符合实际的评估标准与结果。但是也存在不少困难：一是处理信息困难，360 度绩效反馈评估法涉及的数据和信息比单渠道考评要多得多，政府部门评估信息的多样性和不对称性，进一步增加了评估难度；二是在实施过程中，可能会在组织中造成紧张气氛，如文化震荡、专断、组织成员忠诚的消失、监督失效、裙带关系等。

（三）平衡计分卡

“平衡计分卡”（Balanced Score Card，BSC）的概念是由美国哈佛商学院的教授罗伯特·S.卡普兰（Robert S.Kaplan）和戴维·P.诺顿（David P.Norton）首先提出的。平衡计分卡把企业的长期战略和短期行动相结合，考察企业的财务、顾客、内部业务流程及学习与发展等四个维度数量有限的关键指标（Key Performance Indicators，KPI），将组织的战略转化为绩效评估的目的、指标、目标和行动，来管理和提高组织的绩效。平衡计分卡是一种多维度评估的组织战略管理系统，适应了知识经济、信息技术和无形资产变得日益重要的社会发展趋势，通过组织财务指标与非财务指标的“平衡”、长期战略与短期目标的“平衡”、组织各部门之间的“平衡”来完成对组织绩效的考核、管理与战略实施。在平衡计分卡框架体系中，财务、顾客、内部业务流程、学习与发展四个维度是主体，这四个维度又各自包含不同的内容和具体的量化指标，共同构成平衡计分卡指标体系（见图1-2）。

平衡计分卡绩效管理方法在实践中不断改进，被广泛应用于企业、军队、非营利性机构和政府等各类组织管理实践。平衡计分卡式政府绩效管理要求结合部门的职能、权力、责任和定位，对具体的使命、核心价值观、发展愿景和战略进行比较清晰的阐述和界定，比如教育部门、土地管理部门、警察等部门虽然都属于公共部门，但使命、核心价值观、愿景和战略是不一样的，而且不同层级的政府部门和不同时期的政府部门，都会有很大的差异，要对此进行比较具体的阐释（见表1-2）。

在国内，2005年，在中组部领导干部考核与测评中心的组织和领导下，由黑龙江海林市、广西壮族自治区桂平市平山镇、四川省乐山市五通桥区等政府组织作为试点单位，相继设计和推行了平衡计分卡，开始了平衡计分卡在中国政府部门的应用和实践。

[1] 方振邦、葛蕾蕾：《政府绩效管理》，北京：中国人民大学出版社，2012年，第33—34页。

[2] 张新民等译：《绩效管理》，北京：中信出版社，2002年，第210页。

[3] 方振邦、葛蕾蕾：《政府绩效管理》，北京：中国人民大学出版社，2012年，第61页。