第三节
中国历代考绩制度与当代政府绩效管理

政府绩效管理作为一种新的公共管理模式、管理理念和管理方式，服从于特定时空下的政府使命、核心价值、远景战略和现实需要。中国的政府绩效管理积极借鉴西方政府绩效管理的理论与实践，立足于中国的历史文化和现实的政治制度、环境、发展战略和政府公共管理的现实需要，进行了本土化的改造，丰富了政府绩效管理的理论和实践，提高了政府的决策力、执行力、创新力和公信力，政府效能不断提升。

一、中国历代考绩制度

在中国历史上，很早就建立了考绩制度，通常称为“考绩”“考课”“考成”“考功”“考试”等，与现代的“绩效评估”有联系也有区别。国家依照其所颁布的法令和行政计划，在一定的年限内，对各级官吏进行考核，并依其不同的表现，区别不同的等级，予以升降赏罚。因此，考课不仅是国家对官吏实施奖惩、升降职、增减俸禄的主要依据，也是激励官吏的有效措施，是中国历代王朝改善吏治的一项重要措施。

（一）先秦时期的考核管理

周朝便出现了有记载的考绩制度。《周礼》中记载了“六计”和“大比”。

“六计”是针对中央官府所辖的“群吏”而设的考核指标：一曰廉善，二曰廉能，三曰廉敬，四曰廉正，五曰廉法，六曰廉办^[1]，注重对官吏德行标准的考核。

“大比”是针对地方基层官员“六乡四郊之吏”而设的考核指标：平教治，正政事，考夫屋，及其众寡六畜兵器，以待政令。^[2]“大比”考核更重视对官员政绩标准的考核。

春秋战国时期，“德”“功”“能”是考核官员的主要标准。管仲指出“君之所审者三：一曰德不当其位，二曰功不当其禄，三曰能不当其官”，并认为这是对官吏进行管理考核的“三本”。法家代表人物韩非子认为，“授官、予爵、业禄不以功，是无当也”，把“功”作为考核的核心内容。

西周时期将考核分成两级：一是天子对各诸侯的考核，实行“巡狩”与“述职”两种方法。“天子适诸侯曰巡狩。巡狩者，巡所守也。诸侯朝于天子曰述职。述职者，述所职也”^[3]；二是天子对王畿内的官吏、诸侯对本国官吏的考绩，有“日成”“月要”“岁会”“大计”等方式。

战国时期，每年年初，官吏把各种预算和计划写在木卷上交给国君，由国君派人将木卷剖分为二，国君执右卷，官吏执左卷；年终国君执右卷进行审核。高级官员对下级官吏也采用这种方法进行考核，形式也渐渐发展为由下级将“上计”书送报上级考核。这种“上计”书包括两部分内容：一是年初定下的任务书或预算簿，二是实际完成的政绩统计汇报材料。

（二）秦汉以来的考核管理

秦在考核官吏上，进一步完善了考核体系，主要包括“五善五失”。“五善”是指官员应奉行忠、廉、慎、善、谦五大德行，“五失”是指官员要避免奢侈、骄傲、擅断、犯上、重财轻才五大过错。秦以考课的结果为依据，对官吏实行严格的褒贬奖罚，尤其强调罚的一面，少奖多罚、轻奖重罚、惜奖滥罚是其考核官吏的主要特点。

汉唐时期中央对地方政府设定的指标，更加全面、务实、合理，大体分为四类^[4]：① 人户、田土的基本状况；② 财政收支的基本状况；③ 官吏表现的基本状况，是否严格执法，是否勤勉、廉洁等；④ 其他情况，如市场物价、盗窃事件、社会风气教化情况等，考核涵盖地方的政治、经济、吏治、社会风气等。两汉的考绩制度还设有“六条问事”，主要针对地方最高行政长官和地方官吏遵纪守法、廉洁奉公、公正执法、选贤用人等情况。以课考成绩为依据对官员进行奖惩，考课与官员任用紧密挂钩，奉行有功则升、无功则退的原则。

唐代的“六条”更侧重于考察经济、财政方面的内容，考绩内容涉及地方官吏的道德品行、人口、经济、赋役、农业、粮食、治安、人才及官吏、豪强与弱势等关系到社会稳定的问题。考绩的分类指标有“四善二十七最”。“四善”为：德义有闻、清慎明着、公平可称、恪勤匪懈，要求廉洁、公道、勤勉、不懈怠。“二十七最”是针对当时政府管理不同部门和职位设定的不同考评标准，被考评对象区分为上、中、下三级九等：一最四善为上上，一最三善为上中，一最二善为上下，无最有二善为中上，无最有一善为中中，职事粗理、善最不闻为中下，爱憎任情、处断乖理为下上，背公向私、职务废缺为下中，居官陷诈、贪浊有状为下下。^[5]考课与官员选授、勋封完全连在一起，明确规定官吏升贬必须以考绩结果为依据，将所有官吏职务的升降与俸禄的增减紧密地与考绩结果相联系，使奖惩制度有一个客观公正的依据。

宋代继承唐代的考绩制度，对隋唐的“四善二十七最”加以简化，实行“四善三最”。“四善”基本沿袭隋唐的做法，“三最”包括治事之最，即狱讼无冤，催科不扰；劝课之最，即农桑垦殖，水利兴修；抚养之最，即屏除奸盗，人获安处，抚恤困穷，不致流移。这样，宋代考绩机构在建置和施行细则上更趋完备，并根据宋代社会经济变迁与政治制度变革的特点，一年一考，文官三年一任，武官五年一任，重视对州县考绩法令的制定，加大了对地方政府官员考绩的力度。宋代且首创“磨勘”制度，各部门长官每年对所属官吏的善恶功过进行考评，在朝廷为每位官员统一颁发的“历纸”上“岁书其功过”是为“小考”；小考之后经“解状”（入仕之初解发赴阙候选的证明文件）、“举状”（推举者所写的荐举书或担保书）、“家状”（个人履历）、“考状”（由本部门长官填写评语并评定等级的“历纸”）等考核过程，相关材料报中央主考部门“磨勘”。“磨勘”主要是对应考者考核材料的审核和推究，以决定对其善恶功过及任职资历的认定和批准。^[6]宋代更重视品德而不是政绩的考核，更重年资，且对官吏尤其是大臣们恩赏有加，优宠文臣，厚待百官。

元代对“吏员”和“职官”采用不同的考核标准，实行“计年”和“廉访”。“计年”考核的方法是无论官吏大小，均由中书省各发给历纸（称“考功历”），调任时由上级官长注明任职年月以及任期内的功过、行状。填写“考功历”有关官员最后还须联衔结保具状，以免敷衍塞则或营私舞弊，吏部以“考功历”为依据决定任命。“廉访”是为弥补“计年”缺陷而设，由御史台及其下属机构对各级官吏进行考察。但是元代不重考绩，奖惩与考绩没有太大的关系，基本上是按资历升迁晋级，论资排辈，不重业绩。

明代对官吏考核分为“三等八法”。“三等”是“称职、平常、不称职”三种政绩表现；“八法”是指“贪、酷、浮躁、不及、老、病、罢、不谨”等八种行为过失或问题考核分为。“考满”与“考察”“。考满”是对每个官员在任职年限中的政绩所进行的考核，“满三年为一考，六年再考，九年通考黜陟”“。考满”实行由下而上评议鉴定的方法，分成五个序列分别进行考核，即将京官、外官、杂职官、教官、吏员等分开考核。每期任职届满，应考者还须亲自赴京，持主管上司发给的考绩凭据向吏部报到，由吏部进行最后的考核。“”考察是对官员是否有不称职或过失行为进行审查和处理的一种考绩方法，由吏部会同都察院负责，每三年一次（外任武官每五年一次）。京官考察每六年一次。京察在某些特殊情况下也可临时举行，由皇帝决定，称为“闰考”或“不时考”。明代重视考绩与奖惩，对于“”“”考满结果明确规定了奖惩标准。对于考察的结果，被查出犯有八法的官吏，另有处罚措施：凡年老有疾者为民，贪者发边充军，不谨者冠带闲住，浮躁、浅露、才力不及者，俱降一级调外任。对于特别贪酷的官吏，还要给予刑事制裁。而所有受八法处分的官员，均不准复职起用。

清朝官吏考核标准分为“四格八法”，后改为“四格六法”。“四格”是：才（才能）、守（操守）、政（政绩）、年（年龄），每一格又被分为三个等级：才则或长或平或短，守则或廉或平或贪，政则或勤或平或怠，年则或老或中或青。“六法”是：不谨、罢软、浮躁、才力不及、年老、有疾。除涉及“六法”者有特殊处分办法外，将“四格”十二级标准结合起来考评，即得出被考者称职、勤职、供职三个不同的考绩结论。将考满法的功能全部并入考察法之中，并对京官和外官分开考核，京察与大计都是三年举行一次，分别交叉进行，由吏部考功司主要负责，部院各衙门及地方督抚藩臬等各级行政长官要事先配合组织考核，并由下往上逐级考评“递察”。此外，都察院有关科道也要协助吏部考功司“纠检”考绩事宜，以保证考绩质量。清代继承了明代考核奖惩制度，对于称职和尽职者，一般都升任；而对于不称职的官吏，则要“纠以六法”，给予严厉处罚。

（三）民国时期的考核管理

民国时期，虽然存在战乱和军阀割据，但考核未断。考核以中央政府任命的官员为主，主要形式有检定考试、高等考试、普通考试、特种考试、县长考试等。考核制度经历了几个不同时期的政府，并不断完善，形成制度化的考核体系。各类考核制度包括《文官考试委员官职令》《文官考试令》《考试法》《公务员任用法》《公务员登记条例》《考绩法》《公务员奖惩条例》《公务员服务法》《公务员惩戒法》《整理官制厘定官等办法》《文官俸给条例》《文官官等官俸表》《官吏恤金条例》等一系列法规，对公务员的考试、任用、甄别登记、考绩、奖惩、权利义务、官等官俸、抚恤等作了详尽的规定。南京政府将公务人员的任用、考绩、升调、奖惩等一应事务统称为“铨叙”，并在考试院下专门设立铨叙部管理这些事务。

民国考试制度主要是借鉴近代西方文官制度的产物，同时也保留了中国传统科举制的部分特征，无论是从制度规定还是从实际运作的层面来看，它都是一个传统与现代的混合体。^[7]其现代性主要体现为法制化程度的提高、平等性和开放性的增强、考试权的独立以及考试内容的现代化。但是对经义考试的保留，对传统科举制考试程序的模仿，考试与任用的脱节，党治和军治色彩的存在，个人因素的干扰，派系势力的抗拒等，又使民国文官考试制度的现代性受到极大的限制，难以发挥其应有的功效。

（四）中国历代考绩制度的特点

中国古代考绩制度是以皇权控制下的官僚制度为基础的，其目的是加强对地方官员的控制，维护和巩固王朝专制统治，但客观上也起到了一些激浊扬清、奖优罚劣的积极作用。从整个考绩制度看，它具有以下几个方面的特点：

一是起步早。中国考绩制度源远流长，尧舜时期就已经有考绩制度的雏形，《尚书》记载尧舜每隔三年对官员的政绩进行一次考核。真正的考绩制大约始于战国时期秦国的商鞅变法，《商君书》中对此有记载^[8]，“上计”制度正是源于此。

二是最高统治者高度重视。历代王朝的最高统治者都特别重视对官员的考核，他们很多时候都亲自参与对官员的考核，考核与奖惩权力很大程度地集中在君主手中。

三是组织体系健全。由于最高统治者的重视，考绩工作大多设有专门的组织机构，并由专人负责考绩事项。例如在唐朝，考绩事项由吏部负责，有时由皇帝直接指派朝廷大员负责，必要时也临时派员巡察各地，以防止地方的考绩作弊行为。这使考绩制度的执行有了组织保证。

四是考评导向明确。古代的考绩制度经过历朝历代的探索和完善，在评价内容上日趋全面，基本上涵盖了德、能、勤、绩、廉等方面，强调“修己治人”。在考核程序上，也会有固定的考核周期和明确的考核步骤，对考核操作形成清晰的预期。

五是注重结果应用。古代考绩制度具有明显的为统治者服务的权力特征和职能属性。统治者非常重视考绩结果，将它与官员的赏罚紧密相连，这种赏罚包括升迁、罢免、废黜等，通过考绩的形式控制官员，达到管理官吏、治理国家和维护统治的目的。

古代考绩制度历经两千多年的实践，尽管有其历史局限性，也不是现代意义上的政府绩效管理，但对于我们研究和探索中国式的政府绩效管理仍然有一定的价值和意义。我们在研究和推进政府绩效管理时，一方面，要借鉴中国古代考绩制度的一些有益做法，诸如高层对绩效考评的重视，设置专门机构，明确考评标准、内容、方法、程序，注重结果的运用等；另一方面，也要扬弃中国古代考绩制度维护皇权专制的糟粕和历史局限性，按照政府治理现代化的要求，进行现代性的转换，并在此基础上，建立起一套既与国际接轨又适合当代中国改革发展现实需要的政府绩效管理体系。

[1] 《周礼·天官·家宰》。

[2] 《周礼·地官·司徒》。

[3] 《孟子·告子》。

[4] 汉唐绩效具体考评制度参见高小平等：《我国汉唐时期绩效考评制度的特色与启示》，《中国行政管理》，2007年第2期。

[5] 《新唐书·百官志》。

[6] 宋代绩效考评具体参见魏捷先：《宋代绩效考评制度及其当代价值》，硕士学位论文，湘潭大学，2008年。

[7] 李里峰：《现代性及其限度：民国文官考试制度平议》，《安徽史学》，2004年第5期。

[8] 叶林生、丁伟东、黄正术：《中国封建官僚政治研究》，江苏：南京大学出版社，2009年，第220页。

二、当代中国政府绩效管理的理论探索

20世纪80年代以来，有关政府绩效管理的研究成为公共管理领域的主题之一，一些学者对西方国家开展的绩效管理实践和理论成果进行了系统的研究，中国古代官吏考核制度也得到一定程度的挖掘，当前各地政府绩效管理的实践更是成为众多学者研究的对象。截至2014年1月，搜索中国期刊网，以“绩效评估”“政府绩效评估”为篇名分别可以检索到4 777篇和2 054篇论文，以“绩效管理”“政府绩效管理”为篇名分别可以检索到8 810篇和828篇论文，以“政府绩效评估”“政府绩效管理”为关键词，分别可以检索到1 318条和586条。纵观这些研究论文，研究的主题主要包括三个方面：一是介绍国外和中国港台地区政府绩效管理的理论与实践经验，尤其是英国、美国、新西兰等西方发达国家以及中国台湾、香港等地区政府绩效管理的理论与实践；二是一般性地阐述政府绩效评估、政府绩效管理的基本理论问题，探讨诸如政府绩效管理的内涵、意义、特点、功能和价值以及理论基础、理念等；三是分析和探讨中国地方政府绩效管理的理论探索和实践经验，包括中国地方政府绩效管理的制度、评估方法、指标设计、模式、具体做法和成效等。

对于中国当代政府绩效管理理论与实践的发展，有的学者认为是外源型的，即是对西方国家政府绩效管理实践经验的学习与借鉴。也有学者认为中国当代政府绩效管理是内生的，源于中国古代官员的考绩、考课制度，在传统目标责任制考核、干部政绩考核的基础上形成。总体上讲，中国绩效管理的形成与发展是一条综合性的道路：既受古代官员考绩传统的影响，又遇西方国家新公共管理改革运动，受到西方国家管理思想、绩效评估实践的影响。^[1]

由于国情差异，中国的政府绩效管理实践尚未如西方发达国家一样取得显著成效，甚至出现了水土不服的现象。因此，需要反思中国的政府绩效管理研究与实践，用现代的视角来探究中国古代的绩效考评思想与制度，汲取中国古代在考绩方面的实践智慧。中西方政治、经济、社会发展历史阶段不同，政治制度、历史文化环境、政府定位和发展战略不同，决定了中国的政府绩效管理不可能完全照搬西方政府绩效管理的理论、方法和模式。相反，中国的政府绩效管理要在借鉴西方政府绩效管理的基础上，挖掘中国的历史经验，结合当下政府行政管理改革和公共管理的现实需要，创新中国的政府绩效管理理论、方法和模式，提高政府绩效管理水平。

中国的政府绩效管理模式和特征往往以地名冠以某种特色模式，比如甘肃的“第三方评价”、青岛的“目标管理绩效考核”、福建的“效能建设”、杭州的“公民导向的政府绩效评估”^[2]，等等。这一方面说明，中国政府绩效管理模式具有鲜明的地方特色，推行绩效管理的实践结合了地方领导和地方发展的实际要求；另一方面也说明，中国政府绩效管理总体上还处于地方和基层探索与试验阶段。从理论上看，目前中国政府绩效管理本土化的理论研究较少，理论提炼和抽象概括尚有不足，统一的规范、共识性的理论概念和知识体系有待进一步研究、提炼，达成共识。

[1] 高小平、盛明科、刘杰：《中国绩效管理的理论与实践》，《中国社会科学》，2011年第6期。

[2] 2007年7月10日至11日，在由国际经济合作与发展组织（OECD）亚洲公共治理中心、浙江大学与杭州市人民政府联合举办的“绩效评估与政府创新”国际研讨会上，中国人民大学公共管理学院的蓝志勇教授和浙江大学公共管理学院的胡税根教授将杭州综合考评实践誉为“公民导向的政府绩效评估模式”。

三、中国地方政府绩效管理实践与发展

自20世纪90年代以来，中国行政管理体制改革逐步深入，政府绩效管理的理念开始在政府管理中得到应用。各级地方政府在推动政府绩效管理方面发挥了积极的作用，他们在推动地方政府改革和创新上有更大的动力与压力。进入21世纪以来，中央政府日益关注绩效评估，2005年国务院的《政府工作报告》提出了“建立科学的政府绩效评估体系”，推动了地方政府绩效评估的进一步发展；2008年的《政府工作报告》中提出“推行政府绩效管理制度”，标志着政府绩效评估开始转向绩效管理。党的十八大报告提出，要“创新行政管理方式，提高政府公信力、执行力，推进政府绩效管理”，进一步明确了政府绩效管理的方向。地方政府绩效管理的实践也逐渐抛弃了运动式的特点，逐步走出了一条具有中国地方特色的政府绩效管理道路。

从中国地方政府绩效管理的实践来看，基本可以分为三个阶段。^[1]

（一）起步阶段:20世纪80年代初开始

20世纪80年代初期到90年代初期这一时期，真正意义上的绩效评估并没有在中国的行政部门开展，但作为绩效评估的前身，主要有两种形式的探索：一是落实“目标责任制”，二是1989年开始的效能监察制。

1.目标责任制

目标责任制是前述目标管理技术在中国的变通应用。1982年，劳动人事部下发《关于建立国家行政机关工作人员岗位责任制的通知》；1984年，中共中央组织部、劳动人事部又联合下发《关于逐步推行机关工作岗位责任制的通知》。这两个通知的下发和贯彻，都是规范党政干部工作行为和加强党政干部管理的重要举措。在此后的几年中，就全国范围来看，均不同程度地建立了岗位责任制，并进一步发展为机关工作目标管理责任制。1988年，中国城市目标管理研究会成立时，共有13个大中型城市参加，表明此时的目标责任制已经运用得比较普遍了。随着行政管理体制改革的深入，目标管理责任制及其考核工作无论在广度上还是在深度上，均获得了较大的发展。20世纪90年代的目标责任制具有两个明显的特征：一是自上而下地系统推进，二是关注和聚焦经济增长。中央和上级机关制定各项定量的经济增长目标，以指标和任务的形式分派给下级单位，形成目标的金字塔结构。这些指标、任务的完成情况是评价考核政绩的主要依据，下级单位官员的升迁、奖励都与上级单位下达指标的完成情况挂钩。层层经济目标责任制的推行，推动了中国经济的快速增长。

2.效能监察制

效能监察始于1989年，是对效能的监督检查活动，其主体是纪检监察部门，对象是党政机关和国有企事业单位，内容是管理和经营中的效率、效果、效益、质量等。1989年12月，第二次全国监察工作会议明确提出，行政监察机关的基本职能“既包括效能监察，又包括廉政监察”。开展效能监察，目的在于将监督的关口前移，加强事前、事中监督，做到防范在先，使纪检监察工作紧贴改革和经济建设中心，更好地为经济建设服务。到1999年，全国已有23个省（自治区、直辖市）不同程度地开展了效能监察工作。效能监察的重点包括行政审批中的不规范行为、行政执法中的滥用权力、行政不作为问题、行政机关工作作风方面的突出问题。

作为对行政机关履职和管理活动的效率、效果、质量等的考察和评价，效能监察是组织绩效评估的一种特殊形式，主要体现为问题导向。这种问题导向既表现在效能监察的侧重点上，又表现在效能监察的工作方式和结果上。就侧重点而言，效能监察虽然涵盖效率、效果、质量等组织绩效的诸多方面，但侧重于查找履职和管理中存在的问题。侧重点上的问题导向，决定了效能监察采取立项检查、立案调查、受理投诉等方式开展工作。从结果利用的角度来看，效能监察体现了纪检监察机关作为行为主体的特征。

（二）探索阶段:20世纪90年代初到90年代末期

这一时期，目标责任制考核仍然是政府绩效考核的主要方式，同时也出现了社会服务承诺制和效能建设等新的形式。

1.社会服务承诺制

社会服务承诺制，就是承担社会服务职能的组织，按行业要求把服务内容、标准、程序、时限、责任等向社会公开作出承诺，在社会的监督下组织实施，违背承诺要承担法律和经济责任的一种具有契约性质的社会服务机制。社会服务承诺制是由承诺、内部践诺机制、社会监督、应诺（违诺处罚）等环节组成的有机整体，其根本目的是提高服务质量和水平，使老百姓得到利益和实惠，真正将政府的公共服务置于社会监督之下，将监督权交给群众，动员全社会的力量来监督政府公共部门的工作，提高政府部门的服务水平。社会服务承诺制源于1991年英国的“公民宪章”运动。中国率先推行社会服务承诺制的是烟台市。1996年7月，在总结烟台市社会服务承诺制经验的基础上，中共中央宣传部和国务院纠正不正之风办公室向全国推广社会服务承诺制。

作为一种公共服务的质量改进机制，社会服务承诺制包括三个核心内容：顾客协商和顾客真实需求的确认，设立和公开服务标准并根据这些标准评价实际工作结果，在未达标准时承担责任并采取有效的改进措施。显然，社会服务承诺制以提高公共服务水平和公众满意程度为目标，以公众的广泛介入和监督为实现目标的主要手段。但社会服务承诺制中的绩效评估仅属于合格评价，只有低于预先确定的标准的事件发生时才会启动纠正机制，这与一般意义上的绩效评估有明显的不同。

2.效能建设

20世纪90年代中期，福建省漳州市开始开展效能建设工作，后在福建省委、省政府的指导和推动下，在福建全省乡镇以上各级机关和具有行政管理职能的单位全面开展。第一，各地、各部门根据各自的工作职责加强制度建设，以岗位责任制来明确工作职责，以服务承诺制来规范管理和服务要求，以公示制来推行政务公开，以评议制来强化民主监督，以失职追究制来严肃工作纪律。第二，强化内部管理规范，严格依法行政，同时优化管理要素，简化工作程序，提高办事效率。第三，牢固树立服务意识，努力提高服务水平。具体措施包括首问责任制、否定报备制、一次性告知制、限时办结制等。第四，强化监督机制，严肃行政纪律。将检查考核结果与奖惩相结合，与干部使用相联系，增强单位及其工作人员的责任感和紧迫感。

在实践中，各地、各部门根据行业特点和具体业务工作实际，制定科学、量化的绩效考评标准，对机关工作人员的目标完成情况、政策执行情况、制度落实情况、工作作风和效率状况实施考评，并运用考评结果，落实奖惩措施。福建省效能建设办公室会同人事厅等部门制定了《机关效能建设工作考评试行办法》等，推动了绩效评估的规范化。

与效能监察相比，效能建设中的绩效评估属于组织绩效的全面评价，不同于效能监察着眼于发现组织中存在的违纪、违规行为和浪费、低效等行为，组织绩效评估的覆盖面比较宽，而不像效能监察那样选择中心工作、热点问题以及问题比较多的领域和环节。组织绩效评估的主体多元化，即“在党委统一领导下，党政齐抓共管，纪检监察组织协调，部门各负其责，群众广泛参与”，而不像效能监察那样基本上是纪检监察机关“孤军奋战”。

（三）深化发展阶段:21世纪以来

进入21世纪，随着社会主义市场经济改革的深入，中国政府的施政理念发生了新的变化。新的施政理念要求政府治理模式进行转型，新施政理念和治理模式的转变，不仅明确了组织绩效评估的地位，而且带来评估模式、实施机制、关注重点和覆盖范围的重大变化。中国的政府绩效评估由此进入了一个新的发展阶段。

为响应“构建科学的政府绩效评价体系”的要求，学术界和实践界付出了巨大的努力，构建体现科学发展观的评价体系。“绿色”“小康社会”等体现科学发展的评价指标逐步在实践中得以体现。兰州的第三方评估、福建的综合效能考核、青岛的目标责任制考核等不断成熟，并形成地方特色。2004年，人事部课题组提出了由3个一级指标、33个二级指标构成的比较系统的“地方政府绩效评价指标体系”，用于评价中国地方各级政府，特别是市县级政府的绩效和业绩状况。

2009年4月25日，人事部中国地方政府绩效评估体系研究课题组发布《中国政府绩效评估报告》（以下简称《报告》），这是中国第一部有关中国地方政府绩效评估的报告。《报告》对青岛、邳州、贵州、上海杨浦、南通和洛阳六个地方的政府绩效评估模式进行了典型分析。《报告》显示，对处于转型期的中国而言，地方政府的绩效评估已不再只照顾经济发展单一指标，而是以民生为重、以社会协调发展的综合指标为参照系，政府绩效的“终极标准”指向公民满意度。《报告》最大的亮点是探讨如何让普通公众参与政府绩效评估。《报告》认为，公众是政府的服务对象，对政府的工作最有发言权，引入公众对政府绩效的评估，是真正把公众的需求和意愿作为政府改进工作的导向，是政府绩效评估的终极发展目标。

哈尔滨市在2009年10月出台中国首部政府绩效管理地方性法规——《哈尔滨市政府绩效管理条例》，意在将哈尔滨市政府所辖部门和区、县一级政府的绩效考核纳入法制化管理的轨道，这也是中国地方政府在推进绩效管理法制化方面所作的最初尝试。

（四）中国地方政府绩效管理的特点

当代中国政府绩效管理的理论和实践无疑受到了西方政府绩效管理理论和实践的影响，但是中国的政府绩效管理是立足于中国的政治制度、社会环境、政府发展目标和职能转变的需要展开的，同时中国古代的考绩传统也对当下中国政府绩效管理的理论和实践产生了深远影响。

中国地方政府绩效管理的实践特点可概括如下：

第一，先地方实践，后中央推动。西方国家的政府绩效管理通常是由中央政府或联邦政府或者最高层自上而下推动实施的。当代中国的政府绩效管理既不是由自上而下的最高领导层和中央政府推动的，也不是由乡镇和县市层级的政府推动的，而主要是由地市或省推动的。比如武汉、南京、苏州、青岛推行的目标责任制，烟台推行的社会服务承诺制，福建推行的综合效能建设，甘肃推行的第三方评估，等等。

第二，重实践探索，轻制度建设。与西方国家的立法先行不同，中国的政府绩效管理更多地体现在各个地方政府的具体实践上，而不是立法过程中。中国的政府绩效管理既缺乏中央层面的政府绩效管理立法，也缺乏地方层面的政府绩效管理立法。^[2]目前，中国政府绩效管理制度化的主要形式不是人大制定颁布的法律法规，而是主要以党委政府“红头文件”或《政府工作报告》等形式为绩效管理提供依据和支撑。直到2015年，杭州市颁布了被专家誉为国内第一部具有实践意义的政府绩效管理地方性法规——《杭州市绩效管理条例》，这种局面才真正被打破。

第三，是一种综合性管理方式，任务繁多。中国地方政府的绩效管理强调对政府在履行公共职能、行使公共权力、完成工作目标过程中的结果和效益等进行全面的评价，重点是政府部门的常规工作、政府的重点工作目标任务、公务员的个人业绩等，强调政府部门和公务员行为的积极性与创造性的发挥，鼓励对工作进行创新，是一种相对综合的管理方法。^[3]

第四，缺乏统一标准，地方特色鲜明。中国各地的政府绩效管理主要是由具有改革和创新意识的领导支持、推动，并服务于地方发展目标，体现了地方领导的意志，具有地方特色，这也是中国政府绩效管理不是在全国范围内全面推行，而是先由地方探索，国家层面选取试点逐步推进形成的特色。

[1] 对中国地方政府绩效管理的发展问题，周志忍、蓝志勇、胡税根等学者均有论述，本书对上述学者的观点给予采纳，在此致谢！具体文献请参见周志忍：《公共组织绩效评估：中国实践的回顾与反思》，《兰州大学学报》，2007年第1期；蓝志勇、胡税根：《中国政府绩效评估：理论与实践》，《政治学研究》，2008年第3期。

[2] 哈尔滨虽然于2009年制定了《哈尔滨市政府绩效管理条例》，成为全国首个地方政府绩效管理法规，但其实施缺乏实质性进展。

[3] 高小平认为，中国政府绩效管理是一种创效式的绩效管理模式，实质是评估政府创造的业绩效果，参见高小平、盛明科、刘杰：《中国政府绩效管理的理论与实践》，《中国社会科学》，2011年第6期。

四、全国政府绩效管理试点

中国改革实践的一个显著特点是，一些地方自主自发地进行实践和探索，取得了相应的成效之后，国家层面开始选取有代表性的地方，进行试点，然后再行推广。政府绩效管理在中国的实践也基本遵循了这一路径。2008年3月，温家宝总理在十一届人大一次会议上作的《政府工作报告》中提出要“推行政府绩效管理”。2010年7月，中央纪委监察部正式组建绩效管理监察室。2011年6月，国务院批复建立由监察部牵头的政府绩效管理工作部际联席会议，确定北京、吉林、福建、广西、四川、新疆、杭州、深圳和发展改革委、财政部、国土资源部、环境保护部、农业部、质检总局等14个地区和部门开展绩效管理试点工作，这标志着全国政府绩效管理工作开始逐步铺开。

在试点过程中，以往开展政府绩效管理工作的薄弱环节，如组织机构、制度建设等有了一定的突破。各地为了有序推进试点工作，搭建了政府绩效管理试点工作的领导体制和相应的工作机构，确保了对绩效管理工作的统一领导和高效运作。有关绩效管理的办法、实施细则等一系列绩效管理制度在试点地区得到确立，对政府绩效管理工作起到了良好的示范作用。这里选择国土资源部、北京市、深圳市的试点情况作简要介绍。

（一）国土资源部

国土资源部是六个国务院部门绩效管理试点单位之一。国土资源部高度重视，鼓励创新，积极试点，加强绩效计划目标制定、绩效执行和绩效评估，将绩效管理与领导班子考核和干部考核相结合，提升了绩效管理水平。^[1]

国土资源部按照“简便易行、全员参与、信息化管理”的原则，在设计年度绩效目标和指标体系时，按照工作难易程度量化赋分，合理分配权重；在流程设计上，把绩效评估同领导班子考核、党风廉政建设、创先争优等工作考核进行有效整合，减少重复考核；鼓励试点和创新，出台了覆盖全面、体系完备、规定详细的一套制度，包括《绩效管理试点办法》《履职效能评估暂行办法》等，并修订了与绩效管理相配套的《干部年度考核暂行办法》，不断完善制度体系，加强评估工作，大力开发信息系统，推进政府绩效管理。

国土资源部的绩效管理内容主要为“3+2”。“3”是职责履行、依法行政（依法办事）、领导班子建设3个方面的主体内容，“2”是创优与创新、违规与违纪2个方面的附加内容。国土资源部提出“年初看目标、年中看执行、年底看结果”的考核评估思路和方法，分级分类设置考评指标及分值权重，初步形成了科学合理、简便易行、各具特色的考评指标体系。

“年初看目标。”为了使绩效管理试点与部中心工作有机衔接，国土资源部将全年的重点任务及各单位的重点工作逐一分解量化。重点任务包括：党中央、国务院的重大决策部署，部党组当年确定的双保工程、城乡统筹、资源保障、社会管理、制度创新和基础建设等6大平台任务，共22大项、143小项。在分解量化后，部层面形成职责履行具体指标，体现在各单位绩效管理量化表中，明确评估标准、责任主体、落实措施、完成时限。44家单位又制定了二级指标，任务更加细化、具体化。

“年中看执行”。每月月末，部机关各司局根据《年度绩效指标量化表》和下达的新增部重点工作等，利用信息系统在线报送本月重点工作落实情况，部办公厅负责审核完成状态并逐项评估。完成状态包括按期完成、在办、未完成、逾期完成、延期办理五类。评估结果将自动、实时进入量化表中，作为对各司局年度职责履行评估的重要内容。对督察局和事业单位，则在年中进行一次重点工作进程评估，主要评估职责履行绩效目标中的重点工作任务动态完成情况；同时，每半年进行一次履职效能评估，主要评估职责履行绩效目标任务实施过程的效率效能情况。有的单位设计得更细，执法局自行设计了过程管理的“周督办、月检查、季评估、年考核”制度，各项工作均指定两名以上的责任人，第一位主办，第二位协办，其他同志补办，逐级落实责任，将绩效管理延伸到每个处室、每个人。

“年底看结果”。国土资源部将过程管理、年终评估分别按40%和60%的权重，按百分制对各单位进行考评，并将此作为对领导干部、领导班子考核的依据。

绩效考评的结果作为评价改进工作、加强管理的重要依据，并与领导班子和领导干部考核、干部选拔任用和调整交流等工作有机结合，加强绩效管理结果的应用，切实通过考评推动工作。根据国土资源部制度的规定，年度评估结果即为各单位领导班子年度考核结果，并与所在单位局级干部个人年度考核结果适当挂钩，分别占主要负责人、其他领导班子成员、其他局级干部年度考核结果权重的70%、60%、50%。年度评估为优秀档次的单位，授予荣誉称号并通报表彰，其主要负责人年度考核评定为优秀等次，其中机关司局、督察局年度评估为优秀档次的，适当增加所在单位处级以下公务员年度考核优秀等次名额；年度评估结果不达目标的单位，其主要负责人年度考核不得评定为优秀等次，并应向领导小组提交书面报告，由分管部领导或委托人事司对领导班子进行诫勉谈话，必要时对领导班子作相应的调整。

（二）北京市

北京是14个试点单位中唯一的直辖市。北京市以原来的目标管理、督查考核工作为基础，在行政机关探索建立以“三效一创”为核心内容的政府绩效管理体系，提升政府绩效管理科学化、规范化和精细化水平。

北京市政府绩效管理创建了“三效一创”绩效评估指标体系，市级机关评估体系以“履职效率、管理效能、服务效果、创新创优”4个组成部分为主要内容，下设8大指标、13项考评内容，不同的指标赋值不同；区县政府评估体系以“战略绩效、行政效能、服务效果、创新发展”为主要框架，涵盖10个评价维度、24个评价层面、37个评价要点（见表1-3）。“履职效率”是指基本职责任务的完成情况，设置“职责任务”指标以评估各部门常规的“三定”职责的履行情况和重点工作任务完成情况，分值为40分；“管理效能”指依法行政和能力建设的情况，设置“依法行政”（8分）和“能力建设”（7分）2大指标来评估政府部门依法行政、行政审批、行政效能监察以及公务员队伍建设的质量；“服务效果”包括工作效果和服务对象满意程度2个方面，设置“服务中央（5分）、公众评价（20分）、领导评价（10分）、协调配合（5分）”4个指标；“创新创优”（5分）鼓励各部门的创新意识，主要涵盖重大工作创新成果、重要表彰奖励的情况。在“三效一创”之外另外设置了“行政问责”扣分项目，发生违法违纪案件、重大责任事故、造成重大社会负面影响三种情形之一，并被行政问责的，予以减分，一项扣5分，累计不超过10分。“三效一创”考评得分之和减去行政问责扣分为最终考评得分，绩效评估结果按部门得分进行排序。

在政府绩效管理制度和组织上，北京市建立由常务副市长任组长、34个部门参加的市政府绩效管理工作领导小组，设立市政府绩效办和绩效管理监察室，构建“领导小组统筹协调、成员单位分工协作、责任单位狠抓落实”的组织与制度框架。“三效一创”绩效管理体系的组织架构包括三个部门：① 最高决策机构——政府绩效管理联席会议。市政府秘书长任召集人，联席会议由市政府办公厅、市监察局、市人力社保局、市法制办、市编委办等部门组成。② 日常协调执行机构——政府绩效管理办公室。绩效办与原有的政府督查室为一个机构、两块牌子，负责绩效管理的日常组织协调和监督指导职能，组织汇总、评审绩效计划，加强日常监督检查，协调各专项考评部门做好绩效考评工作，并承担“公众评价”“协调配合”“创新创优”等专项考评工作。③ 绩效考评执行部门——各专业部门。按照市政府绩效管理联席会议的要求，负责制定专项考评实施细则并开展考评工作；市政府办公厅、市编委办负责“职责任务”考评，市法制办、市监察局负责“依法行政”指标的考评，市监察局和市人力社保局负责“能力建设”指标的考评，市政府办公厅负责“服务中央在京单位”指标的考评，市政府绩效办负责“公众评价”“协调配合”“创新创优”指标的考评，“领导评价”考评由市领导进行。^[2]北京市“三效一创”绩效管理体系的整体运行流程是“绩效计划制订—日常监控管理—年终考评—绩效结果应用”，形成闭合高效的管理运行体系。年初统筹编制《市政府绩效管理任务书》，分别设置目标值、挑战值；依托信息管理系统，实施过程监控；统筹开展集中检查，并跟踪监察；年终组织开展多元评价和绩效“”诊断反馈，督促制定整改措施，并将整改内容列为下一年度的绩效任务形成了，“任务制定—过程管理—多元评价—综合反馈—督促整改—绩效提升”的政府绩效管理工作流程。

（三）深圳市

深圳市把政府绩效管理作为效能监察和效能建设新的平台与抓手，由市监察局牵头，2007—2009年连续三年进行局部试点，2010年在全市政府系统全面施行。2011年，深圳市和杭州市被国家监察部列为全国政府绩效管理试点单位，成为全国仅有的两个城市试点单位。深圳市以此为契机全面推行绩效管理，对市政府工作部门、各区政府（新区管委会）落实市委市政府重大部署和履行职责等情况进行过程监控、专项评估和综合评估。

深圳市建立了政府绩效管理组织和制度框架。市政府绩效评估与管理委员会由市长任主任，分管副市长、市政府秘书长任副主任，成员包括市政府分管副秘书长和市发展改革、监察、财政、人事、审计、统计、法制部门主要负责人，市政府绩效评估与管理委员会办公室为日常办事机构。

深圳市政府绩效管理工作秉持“标杆管理、过程控制、结果导向、持续改进、公众满意”的基本理念，体现了“科学合理、公开透明、动态开发、简便易行”的基本要求。政府绩效评估对象包括市政府32个委、局、办，6个区政府和2个新区管委会。根据是否具有行政审批和行政执法职能，是否直接提供公共服务，市政府工作部门划分为A、B2类：A类是对外提供公共管理和服务的部门，B类主要是政府内部进行协调管理的部门。根据法律地位和功能定位的不同，将各区分为行政区和功能区2类。

深圳市直单位绩效评估指标包括行政业绩、行政效率、行政执行力、行政成本等4个一级指标，下含22个二、三级指标（见表1-4）。区政府和新区管委会绩效评估指标包括公共服务、社会管理、经济调节、市场监管等一级指标，下含33个二、三级指标。一级指标保持相对稳定，二、三级指标根据市政府年度工作重点和上年度绩效评估与管理结果可进行适当调整，根据不同的对象，实行有差别的指标设置、权重分配、评分方法和结果运用。同时采取内部评估和外部评估相结合的方法，其中，内部评估占70%（包括电子系统评估和市政府领导评价意见，分别占65%和5%），外部评估占30%（包括社会公众满意度调查和电子民意调查系统测评，分别占25%和5%）。评估结果分为优、良、中、差4个等级。

在试点过程中，各试点单位结合实际，积极在所属地区和部门开展专项工作绩效管理，创造了很多好的做法和经验。总的来看，各试点单位绩效管理工作日趋规范，成效逐渐显现，有力地推动了各项工作任务的落实，提高了行政管理科学化、精细化、规范化水平，为总结推广试点经验，探索实现绩效管理常态化、制度化积累了条件。在这些试点工作的推动下，政府绩效管理在我国各地加速扩散，截至2012年年底，政府绩效管理进一步扩展到27个省（自治区、直辖市）的范围。

2014年3月，按照中央全面深化改革领导小组的统一部署，由中央机构编制委员会办公室（以下简称中央编办）负责研究制定推进政府绩效管理的相关改革举措。为此，中央编办落实了相关司局承担政府绩效管理职能，积极开展了调研工作，并将出台推进全国政府绩效管理的指导性意见。可以期待，政府绩效管理将成为中央全面深化改革的一项重要目标任务，成为国家治理体系尤其是治理能力现代化的一个重要组成部分。

[1] 具体参见刘振国：《推动国土资源改革发展的新动力——国土资源部绩效管理试点探索综述》，http：//www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201209/t20120917_1141385.htm。

[2] 陈雪莲：《政府绩效管理体制改革的制度环境和发展空间——以北京市“三效一创”绩效管理体系为个案》，《天津行政学院学报》，2011年第11期。