第四节 资本市场的监管机构

一、我国资本市场统一监管体制的建立

监管体制建设是资本市场规范、有序运行的重要保障，在资本市场制度建设中占据突出地位。几十年来，为适应发展与改革的需要，我国资本市场的监管体系不断调整与完善，有效地维护了资本市场的秩序，有力地促进了资本市场的发展。

资本市场的监管机构，即证券监管机构，是依法设置的对证券发行与交易实施监督管理的机构。中国证券监督管理委员会对全国资本市场实行集中统一的监管。从1981年中国恢复国债发行以来，监管体系经历了分散监管、多头监管、集中统一监管三个发展阶段。

（一）分散监管阶段（1981年—1992年4月）

从1981年到1985年，我国证券市场以国债发行为主，股票和企业债券发行很少。在这一时期，对证券市场的监管是分散的、不成体系的。1986年以后，以柜台交易形式存在的股票交易市场开始起步，国债二级市场也逐步形成。特别是1990年上海证券交易所、深圳证券交易所相继成立，股票交易开始有集中的场内场所，市场规模有了一定程度的扩大。与此相适应，市场监管体系也初见维形。

分散监管阶段的主要特征表现为：一是以中国人民银行为主、多部门介入的监管格局，二是地方政府在证券市场监管中扮演着重要的角色，三是证券交易所的自律监管发挥了重要作用。

（二）多头监管阶段（1992年5月—1997年7月）

在这一阶段，证券市场的规模逐步扩大，并迅速从地方性市场发展为全国性市场。全国性统一市场的发展，必然要求中央政府担负起证券市场监管职责。1992年5月，中国人民银行成立证券管理办公室；同年7月，国务院建立证券管理办公会议制度，对证券市场行使日常管理职能；同年8月10日，深圳发生了抢购股票认购抽签表的事件，进一步表明我国需要设立专门监管机构对证券市场实行集中统一监管。为此，国务院总结了地方性证券市场试点的经验教训，在1992年10月决定成立专门的国家证券监管机构——国务院证券委员会（简称“证券委”）及其执行机构——中国证券监督管理委员会。证券委和中国证监会的成立，标志着中国证券市场的管理重心从地方政府转移到中央政府。此外，地方政府在证券管理中仍发挥着重要作用，从而形成了国务院各部门和地方政府共同参与管理的体制。

多头监管阶段的主要特征表现为：①证券委是国家对全国证券市场进行统一宏观管理的主管机构；②国务院其他部委具有相当一部分证券监管权力；③地方政府和行业主管部门负责选拔推荐公开发行股票的企业；④上海证券交易所、深圳证券交易所作为我国当时最主要的自律机构，担负了对证券交易市场的日常管理工作，包括监管各类上市股票、债券的交易活动，监管会员机构和上市公司等。

（三）集中统一监管阶段（1997年8月至今）

随着我国证券市场的迅速发展，为加强对证券市场的规范化建设，防范和化解市场风险，1997年8月，国务院决定将上海证券交易所、深圳证券交易所统一划归中国证监会管理。同年11月，党中央、国务院决定对银行业、证券业、保险业分业管理，决定“建立全国统一的证券期货监管体系，理顺中央和地方监管部门的关系”，由中国证监会统一负责对全国证券、期货业的监管。1998年4月，国务院决定撤销证券委，将其全部职能和中国人民银行履行的对证券经营机构的监管职能划入中国证监会；同时，对地方证券监管体制进行了改革，原隶属于地方政府的证券监管部门收归中国证监会领导，并在全国中心城市设9个证券监管办公室（天津、沈阳、上海、济南、武汉、广州、深圳、成都、西安）, 2个直属于中国证监会的办事处（北京、重庆），在25个省、自治区、计划单列市设证券监管特派员办事处，自此，中国证监会成为全国证券市场的统一监管部门。1998年12月，《中华人民共和国证券法》的颁布，进一步明确了国务院证券监督管理机构（中国证监会）对市场进行集中统一监管的职责。1999年7月1日，证监会36个派出机构统一挂牌，从而逐步建立了集中统一的证券监管体系。

我国证券市场监管体系适应了市场发展要求，监管体系也顺利实现了从地方到中央、从分散到集中、从多头到统一的转变，集中统一的监管体系得以建立。该监管体系具有几个显著特点：一是进一步提升证券监管机构的地位，增强了证券监管机构的权威性，为我国证券市场的有效监管提供了更好的组织保证；二是由中国证监会垂直领导地方证券监管机构，提高了证券监管工作的效率，确保了监管措施的统一性；三是改革后根据监管工作需要设置派出机构，精简了人员，提高了机构运转效率；四是通过统一监管加强了对证券期货经营机构、上市公司和中介机构等市场参与主体的监管力度；五是加强了对交易所的监管，增强了交易所等自律组织的一线监管和自律监管作用，从而形成了由中国证监会统一领导、交易所等自律组织参与的多层次监管体系。

二、中国证券监督管理委员会

中国证券监督管理委员会是国务院直属事业单位，是我国证券市场的主管部门，按照国务院授权履行行政管理职能，依照相关法律法规对全国证券市场进行集中统一管理，维护市场秩序，保障市场合法运行。

自1992年成立以来，中国证监会坚决贯彻落实党中央、国务院的各项决策部署，坚定不移地把维护资本市场稳定健康发展作为中心任务，坚持加强市场基础性制度建设，深化市场改革创新，不断转变和完善自身职能，加强机构和队伍建设，改进监管理念和监管工作方式，促进了证券市场稳定健康发展。

中国证券监督管理委员会的主要职责是：依法制定有关证券市场监督管理的规章、规则，负责监督有关法律法规的执行，负责保护投资者的合法权益，对全国的证券发行、证券交易、中介机构的行为等依法实施全面监管，维持公平而有序的证券市场。根据《中华人民共和国证券法》的有关规定，中国证监会履行十条职责。

（1）规章规则制定权。证券监管机构有权制定和发布监督管理证券市场的规章和规则。

（2）派出机构设立权。《中华人民共和国证券法》第七条第二款规定：“国务院证券监督管理机构根据需要可以设立派出机构，按照授权履行监督管理职责。”根据目前实践，中国证监会已改变以往按照行政区域标准设立派出机构的传统做法，转而按照经济区域标准设立派出机构。

（3）审批权或核准权。我国对股票发行采取核准制，对债券发行采取审批制。鉴于证券监管机构依法集中统一管理全国证券市场，因而证券监管机构对股票和债券发行分别享有核准权和审批权。

（4）证券行为之监督管理权。证券监管机构依法对证券发行、交易、登记、托管和结算等行为进行监督管理。

（5）证券行为人之监督管理权。证券监管机构依法对证券发行人、上市公司、证券交易所、证券公司、证券登记结算机构、证券投资基金管理机构、证券投资咨询机构、证券资信评估机构，以及从事证券业务的律师事务所、会计师事务所、资产评估机构的证券业务活动，进行监督管理。

（6）证券从业人员之监督管理权。证券监管机构可以依法制定证券从业人员的资格标准和行为准则，并依法实施监督。

（7）信息公开之监督管理权。证券监管机构依法监督检查证券发行和交易的信息公开情况。

（8）自律机构之监督管理权。《中华人民共和国证券法》第八条规定：“在国家对证券发行、交易活动实行集中统一监督管理的前提下，依法设立证券业协会，实行自律性管理。”为了保证自律性管理合乎现行法律与法规，证券监管机构应依法对证券业协会的活动进行指导和监督。

（9）违法违规行为之查处权。证券监管机构依据调查结果，可以对证券违法行为做出处罚决定，且该处罚决定应当公开。

（10）法律、行政法规规定的其他职权。

【本章总结】

金融活动产生于对资金的需求。企业依靠自身的信用在资本市场向投资者发行股票或债券，进行直接融资的金融活动，则出现在17世纪前后。荷兰成立了股份制公司——东印度公司，建立了第一个证券交易所——阿姆斯特丹交易所。资本市场的早期发展在欧洲，快速发展壮大在美国。我国资本市场是在政府和市场的共同推动下，逐步探索和发展起来的。

我国的资本市场已经发展成为一个多层次的市场体系，包括场内市场和场外市场两大部分。场内市场主要由主板市场、中小企业板市场、创业板市场、科创板市场构成，场外市场目前主要由全国中小企业股份转让系统、区域性场外市场组成。

出于不同的角度，人们对资本市场的定义不同。我们认为，资本市场是期限在一年以上的各种资金融通活动的总和。按照不同的标准，可以对资本市场进行不同的分类。按照金融产品（工具）在资本市场上是初次交易还是再次交易，资本市场可以分为一级市场和二级市场。按照交易形式的不同，资本市场可分为场内交易市场和场外交易市场。按照交易的电子化程度的不同，资本市场可分为有形市场和无形市场。按照所交易的金融产品的不同，资本市场可分为股票市场、债券市场、投资基金市场、衍生证券市场。资本市场的功能包括投资功能、筹资功能、定价功能、资本配置功能、产权功能。资本市场运作是指利用市场法则，通过资本本身的技巧性运作或资本的科学运动，实现价值增值、效益增长的一种经营方式。这也就是资本运作，也称资本运营、资本经营、资本营运。资本运作的含义有广义和狭义之分。资本市场的运作方式可分为扩张型资本运作和收缩型资本运作，也可分为内涵式资本运作和外延式资本运作。

资本市场的筹资者就是通过发行某种金融工具以筹集资金的发行人或资金需求者。一般来说，筹资者包括企业和政府。资本市场的投资者是资金的提供者，包括个人投资者和机构投资者两种类型。其中，机构投资者包括养老基金、保险公司、商业银行、工商企业、证券经营机构、政府机构等。资本市场的中介机构主要包括投资银行、会计师事务所、律师事务所、证券评级机构、投资咨询公司。

我国证券监管体系经历了分散监管、多头监管、集中统一监管三个发展阶段。中国证券监督管理委员会是国务院直属事业单位，是我国证券市场的主管部门，按照国务院授权履行行政管理职能，依照相关法律、法规对全国证券市场进行集中统一管理。