制度研究
省级人大常委会组成人员结构探析
——来自417份简历的发现
周振超 张金城[1]
摘要：省级人大常委会组成人员是省人大工作的关键行动者，担负着宪法法律赋予的重要职责。在加强“两个机关”建设的时代背景下，省级人大常委会组成人员的结构深刻地影响着人大制度运行的效果。进一步优化省级人大常委会组成人员结构，一项基础性的工作就是认真梳理中国31个省级人大常委会组成人员的基本情况。通过对2018年新当选的省级人大常委会组成人员进行考察，可以发现省级人大常委会组成人员结构优化取得了突出进展，但仍存在整体规模小、年龄结构需要优化、专业化有待提升、专职委员数量偏少、来源不够广泛等问题。进一步优化人大常委会组成人员结构的基本思路是：适当增加人大常委会组成人员名额，扩大委员来源渠道，健全人大常委会组成人员联系本级人大代表机制；积极吸收年轻委员，形成多元化的年龄结构；努力改善委员知识结构，提升常委会组成人员的专业性；提高专职委员比例，增加驻会人员人数，让专职委员成为常委会的主体。
关键词：人民代表大会制度 地方人大常委会 常委会组成人员
一 引言
人大常委会组成人员结构是影响人大制度运行效果的重要因素。党中央高度重视人大常委会的组织建设，党的十九大报告提出：“健全人大组织制度和工作制度……完善人大专门委员会设置，优化人大常委会和专门委员会组成人员结构。”
近年来，各级人大常委会组成人员平均年龄逐渐降低，文化程度逐渐提高，女性常委逐渐增加，少数民族、民主党派、无党派人士保持适当规模，并实现了部分委员的专职化，在优化组成人员结构上取得了卓有成效的进展。然而，也要看到，与人大及其常委会发挥“在立法工作中的主导作用”“成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，同人民群众保持密切联系的代表机关”[2]的要求相比，还存在一定的差距。这在一定程度上与人大常委会组成人员结构密切相关，如人大常委会组成人员规模难以满足民主性、代表性和工作任务要求；总体年龄偏大，影响人大常委会工作的连续性、稳定性；有法治实践经验和专业背景的委员少，难以在立法工作中发挥主导作用；专职委员比例较低，缺乏足够的时间和精力履职；等等。
优化人大常委会组成人员和各专门委员会组成人员的结构，同优化人大代表结构、优化人大及其常委会工作机构的设置紧密相关。“三个优化”可以大大提高人大工作的质量和效率。学术界关于人大常委会组成人员结构的研究呈现出以下两个鲜明的特点：第一，多数以全国人大或者地方人大整体为基本研究单位，缺乏对某一层级政府的人大常委会组成人员结构的系统和专门研究；第二，以人大常委会委员为主要考察对象，相对忽视了对人大常委会委员长（主任）会议成员的研究。上述研究思路的不足之处在于，未能囊括所有的人大常委会组成人员，且无法细致深入地观察某一层级地方人大常委会组成人员的结构现状、存在的问题，提出的建议针对性、可操作性有待加强。
基于此，本文选择省级人大常委会组成人员为研究对象。选取2018年1月省级人大换届后417份省级人大常委会组成人员的简历为研究样本。这些简历均从各省（区、市）人大常委会网站、人民网中国政要资料库等正式网站获取，资料来源渠道权威，信息真实可靠。文章力图回答如下问题：在以优化人大常委会组成人员结构为重要任务的人民代表大会制度完善过程中，省级人大常委会组成人员的基本现状是什么；如何优化省级人大常委会组成人员结构，进而推进人民代表大会制度理论和实践创新，推动人大工作提高水平。
二 省级人大常委会组成人员结构现状
省级人大常委会组成人员由主任、副主任、秘书长、委员组成，其中主任、副主任、秘书长是省级人大常委会主任会议成员。要较好地对省级人大常委会组成人员结构进行优化，一项基础性的工作就是对中国31个省级（不包括港、澳、台，下同）人大常委会组成人员的基本情况做认真梳理。
（一）规模
省级人大常委会组成人员规模大多在58～65人区间，众数为63。其中，西藏人数最少，为52人，四川人数最多，为83人，其余省份平均人数为62.55人。
省级人大常委会主任一般由省委书记兼任。除北京、上海、天津、重庆、广东、西藏、新疆7个省（区、市）外，其余24个省级政府的人大常委会主任均由省委书记兼任。省级人大常委会副主任人数一般为6人，吉林设5人，还有4个省（区）设有6个以上的副主任，分别为四川（7人）、青海（7人）、新疆（8人）、西藏（13人）。有3个省（区）秘书长由副主任兼任，分别是贵州、山东、新疆。除去主任会议成员，省级人大常委会委员规模大多在50～60人区间，平均为54.65人（见表1）。
表1 2018年换届后我国31个省（区、市）人大常委会组成人员规模
从发展趋势上看，近几届各省级人大常委会的规模都较为稳定。以重庆市第一届至第五届（1997～2018年）人大常委会为例，其组成人员规模在61～65人区间（见表2）。
表2 重庆市第一届至第五届人大常委会组成人员规模
（二）民族
培养选拔少数民族干部是中国共产党干部政策的一个重要方面，也是发展民族团结进步事业的一项基本经验。《中华人民共和国民族区域自治法》规定：民族自治地方的人民代表大会常务委员会中应当有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任。
在省级人大常委会中，大部分省份有一定数量的少数民族成员担任常委会组成人员。其中，省级人大常委会主任、副主任、秘书长分别有4名、37名、4名。省级人大常委会主任会议成员中有45名少数民族干部，占比为17.65%。除广东、浙江、江苏3个省外，其余省份皆有少数民族委员。从全国范围来看，少数民族委员246名，占比为14.51%。
一个突出特点是，民族自治区人大常委会组成人员中，少数民族委员占的比重相当高，西藏和新疆少数民族常委占比都在60%左右，宁夏少数民族常委占比相对低，但也在30%以上（见表3）。
表3 2018年换届后民族自治区人大常委会组成人员中少数民族人数及占比
（三）党派
中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是中国的一项基本政治制度，也是从中国土壤中生长出来的新型政党制度。省级人大常委会组成人员的安排践行了这一基本政治制度，体现在有相当一部分省级人大常委会组成人员来自民主党派和无党派人士。
省级人大常委会组成人员的党派结构可分为中共党员、民主党派、无党派三个层面。省级人大常委会主任和秘书长都由中共党员担任，而各省（区、市）都有民主党派或者无党派人士担任副主任。从全国范围来看，在副主任中有民主党派和无党派人士共34人，占比为17.35%。大部分省份为1名民主党派或无党派人士担任副主任，有3个直辖市为2人，分别是北京市、上海市、重庆市。从党派来看，民革和民进各有6人，民建有5人，民盟、农工党、九三学社各有4人，致公党2人，无党派人士3人，台盟无人担任副主任。
省级人大常委会委员中也有一定数量的民主党派和无党派人士。人大常委会委员中党员人数占比在65%～70%区间，民主党派和无党派人士合计在30%～35%区间。以福建省、江苏省、云南省人大常委会为例，这三省的人大常委会委员中中共党员分别占65.38%、65.45%、67.27%，民主党派分别占28.85%、27.27%、18.18%，无党派分别占5.77%、7.27%、14.55%（见表4）。
表4 福建、江苏、云南第十三届人大常委会委员党派背景
表4反映出，在福建、江苏、云南这三个省中，各民主党派委员的人数差异并不大。从民主党派委员的来源来看，主要由各民主党派省委会主委、副主委，地级市委会主委，高校工作者，科研技术人员担任，无党派委员主要由工商界人士担任。
（四）年龄结构
一个合理的干部队伍结构应是不同年龄段人员的有机组合，形成老中青搭配的年龄梯次，促进新老交替的良性循环，保证工作的连续性和稳定性。改革开放后，党坚持推进干部队伍年轻化，对公职人员的任职年限做出了硬性规定，对于改善干部队伍的年龄结构有着重要意义。
省级人大常委会主任会议成员平均年龄为58.86岁。从各个年龄阶段来看，55岁及以下有31人，占比12.16%；56～60岁有143人，占比56.08%；60岁以上有81人，占比31.76%（见图1）。其中，主任、副主任、秘书长的平均年龄依次为61.58岁、58.54岁、58.19岁，呈阶梯状结构。
图1 省级人大常委会主任会议成员各年龄阶段比例
以福建省第十三届人大常委会52名委员为例，50岁以下的2人，占总数的3.85%；50～55岁的15人，占总数的28.85%；56～60岁的29人，占总数的55.77%；60岁以上的6人，占总数的11.54%。福建省人大常委会委员的平均年龄为57岁，19名专职委员中有16人在59岁（含）以上。从福建省近两届人大常委会委员的年龄结构来看，56岁及以上的年龄段人数最多，在65%以上，且相对集中于59岁和60岁这两个年龄上（见表5）。
表5 近两届福建省人大常委会委员年龄结构
（五）性别
省级人大常委会主任会议组成人员中有一定的女性成员。从全国范围来看，主任会议组成人员中有女性主任3名、副主任29名、秘书长1名，共计33名，占比12.94%。上海、重庆、广东的省级人大常委会主任皆为女性。
大部分省（区、市）人大常委会中有一定的女性委员。其中，北京市人大常委会中女性委员比例最高，占28.07%；辽宁省人大常委会中女性委员比例最低，占5.45%。从全国范围来看，女性委员平均占比为17.24%。各省份女性委员的人数差别比较大，有的省份女性委员占将近三成，而有的省份只有3人（见表6）。
表6 2018年换届后全国31个省（区、市）人大常委会中女性委员人数
（六）专兼职情况
省级人大常委会主任会议成员已经实现全面专职，而省级人大常委会委员由专职委员和兼职委员构成。宪法规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、监察机关、审判机关和检察机关的职务。省级人大常委会委员除了不在上述机关任职外，不少委员在各行各业担任重要职务。从福建、江苏、云南三省人大常委会来看，兼职委员比较高，在65%左右，专职委员占比在35%左右（见表7）。
表7 福建、江苏、云南第十三届人大常委会专、兼职委员比例
兼职委员的工作岗位主要是党委、政协、社会团体、国有企业、教育界以及科研机构（见表8）。一些岗位上的领导有任人大常委会委员的政治惯例，如省委组织部副部长、省共青团书记、省总工会党组书记等。
以福建省人大常委会为例，除1人情况不详外，其余兼职委员都在人大专门委员会或常委会办事机构担任领导职务。
表8 福建、江苏、云南第十三届人大常委会委员兼职情况
续表
（七）知识结构
专业化和知识化是领导干部队伍建设的重要目标。党始终把德才兼备作为选任干部的标准，“所谓的德，最主要的，就是坚持社会主义道路和党的领导”。[3]而“才”就是要求打造一支具备专业能力、专业精神的高素质干部队伍。教育背景是“才”的重要基础。
在全国255位省级人大常委会主任会议成员中，博士研究生62人，硕士研究生143人，大学本科学历44人。各省级人大常委会主任会议成员基本具有大学本科以上学历，研究生学历及以上占到80.39%（相当一部分是在党校读的在职研究生）。其中除了13人学科背景不详外，接受过经济学、政治学、法学、管理学等人文社科学习的有146人，占比为57.25%。
省级人大常委会委员的教育背景可以从学历层次、学科专业两个方面来分析。以江苏省第十三届人大常委会55名委员的教育背景为例，在学历层次上，有87.27%的委员受过较系统、完整的大学本科教育，硕士研究生及以上学历占61.82%，拥有博士学位的有16人。硕士研究生学历中有一半人是在党校取得的文凭。在学科专业方面，扣除高中、大专及8人专业不详外，依次是理工科出身的委员19人，社会科学出身的委员15人，人文科学出身的委员8人。其中理学、农学、工学这三个专业的人数最多，这三个专业都属于理工科（见表9）。
表9 江苏省第十三届人大常委会委员的学科背景
（八）工作经历
省级人大常委会组成人员都有着相当丰富的工作经历和实践经验。为了方便讨论，仅选取其当选前所在的工作部门来观察，若同时担任多重职务，以其中的最高职务或正职为准。
省级人大常委会主任的任职情况有两种：一是由省委书记兼任，二是由专人担任。前者有24位，后者有7位。由省委书记兼任人大常委会主任的来源主要有四种：第一，有12人是从本省省长升任省委书记；第二，有6人是从外省省长调任省委书记；第三，有3人是从外省省委书记调任省委书记；第四，有3人是从中央部委“空降”任省委书记。7位专任人大常委会主任皆由本省省委副书记或常委调任。
省级人大常委会副主任在任职前主要担任以下几类领导职务：（1）省委常委23位，其中担任过省委秘书长的最多，共有6人；（2）副省长26位（不包括省委常委兼副省长）；（3）省政协副主席18位，其中民主党派和无党派人士11位；（4）省委职能部门14位，其中组织部常务副部长8位；（5）省政府部门39位，其中省政府秘书长或副秘书长10位，发改委主任或副主任5位；（6）人大系统4位，有3位为上任省级人大常委会秘书长；（7）省纪委5位，都为省纪委副书记；（8）地级市党政领导54位，主要为地级市党委书记；（9）高校领导7位，皆为民主党派省级主委；（10）其他6人。省级人大常委会副主任主要来源是地级市党政领导、省政府部门、副省长、省委常委4类岗位。其中，省委常委和副省长是省级人大常委会常务副主任的主要来源，有26个省份的常务副主任是来自这两个岗位（见表10）。
表10 省级人大常委会副主任职前岗位情况
省级人大常委会秘书长来源与副主任有一定相似之处。28名专任秘书长来自省政府部门13位，地市级党政领导7位，省委职能部门4位，人大系统4位。
省级人大常委会委员主要来自高校/科研机构、政府部门、党委部门。以福建省第十三届人大常委会52名委员为例，其中，委员当选前的身份是政府官员的总共有31人，党委部门11人，政府部门12人，人大/政协7人，法院/检察院1人，占比59.62%（见表11）。此外，部分来自军队、国企、社会团体的人员实际上也是干部身份。一个突出的特点是来自党政机关从事领导工作的委员所占比例相当高。专职委员大多在党委或政府部门担任过正厅级领导职位。
表11 福建省第十三届人大常委会委员当选前所在工作部门
三 省级人大常委会组成人员结构分析
厘清省级人大常委会组成人员的基本情况，能够为我们理解省级人大常委会提供一个“机会之窗”，进而总结优化省级人大常委会组成人员结构已取得的成效和归纳现存问题。
（一）省级人大常委会组成人员结构已有的优化成效
1.女性委员的比例逐步提高
《中华人民共和国选举法》规定：全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表中，应有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例。代表是人大常委会组成人员产生的基础。在人大常委会组成人员中，应当也有适当数量的女性常委。从全国范围来看，在1993年省级人大常委会组成人员中女性占比为12.05%，在2018年换届后省级人大常委会组成人员中女性占比为16.68%，其中主任会议成员中有女性33人，占12.94%；女性委员有292人，占17.24%。这表明妇女的政治参与正有序扩大，并得到法律保障。在省级人大常委会中有一定比例，有利于反映妇女意见，对于发展社会主义民主政治意义重大。
2.委员属地化程度高
人大常委会是人民当家做主有效保证的重要组织机构。人大常委会组成人员是“代表中的代表”，其使命就是代表人民行使好立法、监督、决定和任免等国家权力。从目前的情况来看，省级人大常委会中委员的属地化程度相当高，大部分省份70%以上的委员籍贯为本省份。属地委员对于本省份的发展水平、风土人情、传统文化等基本情况了解较为深刻，本地知识相对丰富，这有助于履职尽责。尤其是要履行好立法权、重大事项决定权等职责，须对本地区较为熟悉，才能较好地反映群众诉求，提出有益建议，推动符合本地区实际情况的各项政策、法律出台实施。大规模的人口流动迁移是我国人口发展及经济社会发展中的重要现象。各省份也有一些籍贯为外省份的委员，这些委员大都在本省份工作相当长时间，对本省份比较了解。
3.保障少数民族当家做主的权利
在各级人民代表大会及其常委会中有适当数量的少数民族代表和委员。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定：各行政区域内的少数民族应当有适当的代表名额。同样，在省级人大常委会中少数民族也有比较适当的名额。16个省份人大常委会主任会议中有少数民族成员。从全国范围来看，省级人大常委会少数民族委员占比为14.51%，且近几届少数民族委员占比相对稳定，与全国人大常委会组成人员中少数民族占比相近。这表明少数民族当家做主的权利得到了有效保证，少数民族的意志和利益在省级人大常委会中得到有效表达，充分体现了社会主义民主的真实性、广泛性。
4.民主党派和无党派人士规模适当
中国共产党是执政党，是领导核心，各民主党派是参政党，接受中国共产党的领导，与共产党长期合作。在省级人大常委会副主任和委员中，民主党派和无党派人士规模适当。每个省份至少有1名民主党派或者无党派人士担任副主任；委员中有30%～35%的民主党派或无党派人士，且近几届人大常委会中的民主党派或者无党派人士占比相对稳定。各民主党派和无党派人士在履职时，不代表党派或团体，不建立议会党团，更不以反对党自居，而是充分体现合作精神，积极提出各种建设性意见和建议，既完善了决策，又有利于党的重大决策在人大顺利通过。吴邦国曾指出，我们的人大代表、常委会组成人员、专门委员会组成人员，无论是共产党员还是民主党派成员或者无党派人士，肩负的都是人民的重托，都在中国共产党领导下依法履行职责，为人民服务，根本利益是一致的，大家合作共事，没有西方议会中各党派的明争暗斗，而是充分发扬民主，集思广益，在充分协商、基本达成共识的基础上，按照多数人的意见做出决定。[4]在省级人大常委会中做出这样的安排，充分挖掘和发挥中国特色政党制度的功能和价值，有利于坚持中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，从而更好地发挥民主党派和无党派人士参政议政以及民主监督的作用。
（二）省级人大常委会组成人员结构存在的问题
1.整体规模偏小
《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定：常务委员会组成人员名额，省、自治区、直辖市35～65人，人口超过8000万人的省份不超过85人。从实际情况来看，各省级人大常委会规模大多在58～65人区间。当前，各级人大常委会组成人员的数量主要是一种习惯性的工作安排，不能反映社会人口变化、社会群体分化、利益诉求多样化的社会政治现实。[5]大量的人大工作是由常委会完成的。考虑到社会主义民主的广泛性以及人大常委会所发挥的政治作用越来越重要，就其规模而言，现有人大常委会组成人员规模难以为常委会权力行使提供充分动力，进而满足建设“两个机关”的工作任务要求。
通过对比其他国家/地区的立法机关/议会组成人员数量可以发现，虽然我国省级人大代表占总人口数的比例远高于其他国家/地区，但是省级人大常委会组成人员占总人口数的比例远小于其他国家/地区（见表12）。这样对比的原因在于，我国人民代表大会是一种临时性的聚会，而省级人大常委会更为经常地行使人大权力。从履职的角度来看，我国人大常委会委员与国外议会议员在政治生活中所扮演的角色有异曲同工之妙。[6]现在省级人大常委会的问题是规模太小、代表面太窄、实力太单薄，不足以发挥宪法所赋予的重大政治责任。[7]常委会规模如果过小就会限制来自不同行业、基层一线代表的结构安排，也使得领导干部委员比例过高的问题表现得尤为突出，人大常委会的代表性受到一定影响。
表12 若干国家/地区立法机关/议会人数比较
2.年龄结构有待年轻化
组织成员的年龄结构对于发挥组织的功能起着重要作用。我国省级人大常委会组成人员主要存在年龄结构比较单一、平均年龄偏大的问题。福建省第十三届人大常委会组成人员的平均年龄为57.39岁，而1993年全国省级人大常委会组成人员的平均年龄为57.44岁。[8]在过去的25年内，省级人大常委会组成人员的平均年龄变化不大、居高不下。
省级人大常委会中相当一部分委员是从党政一线领导岗位上退下来的老同志，尤其是专职委员。这些委员大多政治素养高，有着丰富的社会阅历和工作经验，对于推动人大工作发挥着积极作用。然而，由于年龄偏高，参政议政的精力下降，难以保持锐意进取的精神，工作上难免产生惰性，难以全面承担起宪法法律赋予人大常委会的各项职责。再者，由于年龄原因，一般难以连选连任，甚至有的干不满一届，换届时出现委员齐上齐下的现象，给人大常委会工作的连续性和稳定性带来一定影响。2013年当选的副主任有四成未完成整届任期；省级人大常委会连任委员一般也只在25%左右。在人大任职成了许多干部仕途的“终点站”。
3.专业化程度有待加强
省级人大常委会组成人员在学历上有着较大提升，普遍拥有本科以上学历，研究生及以上学历的也不在少数。现在的问题是，我国省级人大常委会组成人员的知识结构还有待完善。
在专业高度分化、知识膨胀的社会中，要履行好宪法法律赋予人大常委会的重要职责，增强人大立法工作的主导性，强化人大的预算监督，健全人大讨论决定重大事项制度，就需要大量具有专业背景的人才，尤其是法律、经济方面的专家。现实的情况是，在省级人大常委会中，熟悉法律和经济方面的人才较为欠缺。在江苏省第十三届人大常委会55名委员中，经济和法律教育背景的有6人，仅占10.9%。这种现象背后的原因是，在提名人大常委会委员名单时，过多地从干部安排的角度考虑，相对忽视了候选人的履职能力，将人大常委会委员视为一种象征性、荣誉性的职务授予老干部、各条战线的代表性人物、业绩突出的专家学者。
在省级人大常委会委员中就有因为对法律不熟悉而请辞的案例。2009年，合肥工业大学微电子设计研究所所长高明伦主动提出辞去省人大常委会委员职务的申请。除了由于本职工作繁忙外，主要原因是他认为立法工作专业性很强，自己没有系统地学习过法律，基本上不懂法律，不适合参与立法。
在实际工作中，有的地方领导要求就某一问题进行地方立法，但是在投入大量的立法成本后才发现这并不适合立法；有的地方法规原则性太强，操作性不高，调整的法律关系不明确，产生的法律后果不清楚。这些情况实际上与人大常委会组成人员的法律素养有着紧密的关联。人大工作讲究“法言法语”。常委们在立法过程中不得不面对各种生疏的法律术语和法律关系，如果没有必要的法律知识，那么如何保证科学立法，又如何进一步增强人大立法工作的主导性？
人大常委会是国家权力机关的重要组成部分，其进行的立法活动、审议“一府一委两院”工作报告、专题询问和执法检查等工作都需要大量的专业知识。如果缺乏必要的专业知识，就难以对本地区政治、经济、文化等重大事项工作进行有效的讨论与决策，对行政机关和司法机关的日常监督也难以取得实际效果。常委会组成人员的履职能力有待提高。当前，在“一府两院”工作所涉及的内容和覆盖范围不断延伸，部门分工越来越精细化、专业化的背景下，从重庆市人大常委会组成人员专业背景来看，难以覆盖“一府两院”工作的方方面面，兼职委员的占比仍然达到51.6%。其本职工作往往任务较重，对人大工作难免有心无力；专职委员大都由党政部门领导干部转任，多年来养成的行政思维惯性对监督权的行使不可避免地会产生影响。[9]
4.专职委员比例偏低
在省级人大常委会组成人员中，主任会议成员已经全面实现了专职。但是除主任会议成员外的专职委员比例仍旧处在较低水平。专职委员在35%左右，而且其主要是年龄即将到杠，从党委、政府退下来的干部，晋升机会渺茫，工作的原动力不足，影响了反映民情社意、为民执政的干劲。[10]
从1993年开始，绝大多数地方人大常委会的专职成员（包括主任、副主任、秘书长、委员）大致保持在50%的水平上，再也没有提高的迹象。[11]人大常委会委员兼职制的好处在于以下三个方面：一是有利于委员们在各自生产和工作中密切联系群众，随时随地听取人民群众的呼声和要求；二是符合中国的人民代表大会制度的要求，在人大闭会期间协助宪法和法律的实施，对政府的行为进行监督；三是使委员保持务实的工作作风，防止“政客化”。[12]
在推动国家治理体系和治理能力现代化的背景下，兼职委员制与人大功能的发挥产生了不适。由于很多委员是业务骨干精英，本身工作就比较忙碌，难以有足够的时间和精力在人大履职，因此人大常委会工作出现了“两低一少”的现象，即到会率低、发言率低，监督视察活动以及联系选民少。委员专职化程度不高体现在两个方面：一方面表现为专职委员数量少，还未构成人大常委会的主体，部分委员甚至身兼数职；另一方面表现在委员从事人大工作的时间少。多数兼职委员处于被动地位，其角色功能就是被召集起来参加每年的人代会、常委会会议以及常委会组织的一些视察、检查活动。
5.委员来源不够广泛
各级人大代表具有广泛性，是来自不同职业、不同阶层、不同界别等方方面面的代表性人物，尤其是近年来来自基层的代表数量不断增加，生动地体现了人民当家做主的社会主义民主。但是，与人大代表的广泛性相比，人大常委会委员来源偏窄，职业背景构成相对单一。具体来说，表现为“三多三少”：来自党政机关多，来自其他行业少；来自省直干部多，来自基层人员少；来自省会城市范围多，来自市县少。在福建、江苏、云南三省的人大常委会委员中仅有1人是来自律师行业。
人大常委会委员是从人大代表中选举产生的常务代表，不仅是特定群体的代表，还是全体“人民”的代表，但是来自特定群体的委员更了解或更便于了解、熟知其所属特定群体的情况、利益诉求，一般会更多反映该特定群体的利益或诉求。[13]改革开放后，中国社会阶层构成发生了重大变化，农民工、企业经营者、自由职业者、个体劳动者、私营企业主等规模发展非常快，有的已达千万、亿万数量级。[14]人大常委会作为人民群众利益表达的代表机关，也是实现利益综合的权力机关，本质上要求其组成人员要有广泛性。扩展人大常委会组成人员的来源，能够有效地反映社会各阶层的利益和意志。
四 研究结论与对策建议
完善人民代表大会制度是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。在全面深化改革的背景下，既要根据形势和任务的需要不断地创新治理体系，也要注意发挥人民代表大会制度这一根本政治制度的作用，优化其内部结构、开发其功能。
优化省级人大常委会组成人员结构问题不是人大内部的事情，而是国家治理的问题。因此，要从国家治理体系和治理能力的角度把握人大常委会组成人员结构的问题。省级人大常委会组成人员是省级人大工作的关键行动者，其结构和素质是影响人大制度运行效果的重要因素。通过对417位省级人大常委会组成人员进行考察可以发现，省级人大常委会主任会议成员是一个结构较为合理的团队，有诸多有益的做法和安排，比如说省委书记兼任省人大常委会主任的任职模式，安排少数民族干部担任省级人大常委会领导，在省级人大常委会副主任的安排上体现中国新型的政党制度，提拔人大内部培养的干部担任省级人大常委会秘书长等。但就省级人大常委会委员而言，其结构还不尽如人意，存在规模偏小、年龄结构有待年轻化、专业性不强、专职委员偏少、委员来源不够广泛等问题。进一步优化省级人大常委会主任会议组成人员结构，提高整体履职能力，可以从以下几个方面进行探索。
一是适当增加人大常委会组成人员名额，扩大委员来源渠道，健全人大常委会组成人员联系本级人大代表机制。省级人大常委会所发挥的政治作用和政治影响越来越大，人大的工作压力也随之提升，需要扩大人大常委会的规模，以保证省级人大的有效运转。根据需要，充实财政经济等专门委员会；健全常委会办事机构和工作机构，加强工作力量和能力建设。新增的委员名额可以用于增补各界社会精英，既能提升人大常委会的代表性，同时有助于人大工作提质增效。
二是积极吸收年轻委员，形成多元化的年龄结构。彭真曾指出，人大工作班子“要以青壮年为主，要能做‘苦力’，少而精，高效率，精干善战”[15]。提倡人大常委会委员年轻化不是否定一些德高望重的老同志担任人大常委会委员，也不是提名个别年轻委员就意味着年轻化，而是要降低人大常委会组成人员的整体平均年龄，形成老中青合理搭配的年龄梯次结构。为保证人大工作的连续性，多数委员要能任满一两个任期，并且每次换届的比例不要太大，避免大进大出。
三是努力改善委员知识结构，提升常委会组成人员的专业性。随着社会分工日益细化，专业化也成为各行各业发展的趋势。部分委员在履职的过程中表现出了种种的不适应，客观上是由于他们对人大工作不懂行造成的。党的十八届四中全会决定就明确要求“增加有法治实践经验的专职委员的比例”。在人大常委会组成人员的提名和酝酿过程中，应该把候选人的专业背景纳入考察范围，适当增加专业技术人员。常委会组成人员要有相应的专业知识、丰富的实践经验，熟悉法律法规，议政能力强。例如，预算监督是一项专业性很强的工作，财经委组成人员如果没有财经或者法律工作经历，很难看得懂预算报告，更谈不上有效监督。
四是进一步提高专职组成人员比例，增加驻会人员人数，让专职委员成为常委会的主体。特别是增加有法治实践经验和财经知识的专职组成人员的人数。人大常委会的工作是一项非常专门性的、繁重的工作，仅在做完本职工作之外抽出业余时间是难以完成宪法法律所赋予的重大政治责任的。尤其是党的十九大报告提出“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”的要求，更凸显了提高专职委员比例的必要性。同时，提高专职委员比例是一个综合性的工作，涉及委员选举、组织和人事的各个方面，还需要解决专职委员的履职保障问题。
五是给委员更多的上升空间，打造“人大牌”干部。第一，加大常委会组成人员与党政机关、企事业单位干部交流的力度，人大干部到其他部门工作一段时间有助于了解政府和企事业单位工作，为履职奠定基础。党政机关和企事业单位的干部到人大工作有利于树立法治思维和程序思维，提升其综合能力。第二，实现委员的纵向流动，即市人大、县人大常委会的组成人员可到省人大常委会任职。增强省级人大常委会委员身份的吸引力，让“人大牌”干部成为仕途上的加分项。第三，增加人大机关干部成为常委会组成人员的比例，从而调动人大机关干部的积极性。
（编辑 类延村）
[1]周振超，西南政法大学政治与公共管理学院院长，教授，博士生导师，主要从事中国政府与政治研究；张金城，南开大学周恩来政府管理学院博士研究生，主要从事政治学理论研究。
[2]习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2017年10月28日。
[3]《邓小平文选》（第二卷），人民出版社，1993，第326页。
[4]《吴邦国论人大工作》，人民出版社，2017，第433页。
[5]扶松茂：《地方（省级）人大常委会组成人员结构优化研究》，《人大研究》2018年第1期。
[6]朱海英：《全国人大常委会组成人员结构分析：比较的观点》，《人大研究》2014年第8期。
[7]朱光磊：《当代中国政府过程》，天津人民出版社，2008，第343页。
[8]全国人大常委会办公室研究室：《人民代表大会成立四十周年纪念文集》，中国民主法制出版社，1995，第327页。
[9]李燕、喻春、乔亚军、高原：《完善地方人大常委会听取和审议专项工作报告工作研究——以重庆市人大常委会实践为例》，载《重庆市人大制度研究会年会暨理论研讨会获奖论文汇编》，2016年12月，第44页。
[10]张升忠：《优化人大常委会组成人员结构的依据与路径研究》，《中共青岛市委党校学报》2017年第6期。
[11]何俊志：《作为一种政府形式的中国人大制度》，上海人民出版社，2013，第120页。
[12]施友松：《人大代表工作简论》，中国民主法制出版社，2006，第9页。
[13]李力：《如何理解人大代表的代表性》，《中国人大》2014年第16期。
[14]朱光磊：《政治学概要》，高等教育出版社，2016，第63页。
[15]《彭真文选》，人民出版社，1991，第390页。