五、美国行政诉讼制度概述

美国法律中规定的行政诉讼包括行政机关制定规章、核发许可证和制作裁决令的活动, 因而不同于我们所说的行政诉讼制度。美国强调三权分立以及司法权对行政权的控制, 因而, 在美国法院应行政相对人的申请, 审查行政行为的合法性并作出相应判决的“司法审查” ( Judicial Review) 类似于我们所说的行政诉讼制度。

美国在殖民地时期继承了英国的司法审查传统, 自成司法体系, 即由法院对行政活动进行控制。美国独立后, 美国法院依照英国普通法和衡平法的原则对行政活动进行司法审查。 1787年美国宪法对司法权作了原则性规定。美国联邦的司法审查始于 1803 年最高法院的马伯里诉麦迪逊案 ( Marbury vs. Madison) , 在该案中, 马歇尔大法官的判决为确立司法审查这个分权与制衡体制中的重要权力奠定了基石。在适用英国普通法的时期, 美国行政官员若违法侵害公民普通法上的权利, 法院既可以根据普通法的规则科处行政官员以个人赔偿责任, 也可以根据特权状约束官员的违法行为。但美国长期未形成真正意义上的行政诉讼制度。美国行政诉讼制度是随着独立控制管制机构的出现、行政法官制度的建立以及司法审查的强化而逐步发展与完善起来的。

19世纪美国南北战争结束后, 美国工业迅速发展, 进而引起城市化, 出现各种新的社会矛盾和社会问题, 如大企业主滥用经济权力, 政府开始广泛干预社会经济活动, 行政机构大为膨胀, 出现了集立法、司法和行政三权于一身的“独立控制机构” 。如美国在19世纪末至20世纪中期建立的州际商业委员会、国家宇航局、联邦储备署、联邦通讯委员会、退伍军人管理局、债券与交易委员会、劳工关系理事会等。这类机构既不从属于总统也不从属于国会, 同时具有制定政策及执行政策的权力, 并有裁决由此而引起的争端的司法权。“国会在创设独立控制机构的法律中, 也往往规定有预防措施, 独立控制机构在行使裁决权力时, 必须采取审判式的听证程序, 让利害关系人有为自己利益辩护的机会。法律也规定法院有权对独立控制机构的决定进行审查, 用法律所规定的司法审查替代英国普通法上传统的司法审查。”美国的独立控制机构发展了很长一段时间, 直到19世纪中期, 美国律师界出现了反对控制机构同时行使立法、司法、行政三种权力的声音, 认为这有违公平原则,主张建立行政法庭制度, 剥夺独立控制机构的司法裁决权力, 并主张对行政程序施以更大的限制, 加强法院的司法审查。但这一主张在罗斯福总统的压力下受到限制, 法院反对行政权力扩张的声音一度减弱, 不过有关行政程序和司法审查的问题却已逐渐成为法院反对行政权力扩张的中心问题, 并在不断探索和尝试。 1936年第一摩根案件较大程度地体现了法院企图利用行政程序和司法审查限制行政机关权力的倾向, 这一案件的判决对美国司法审查制度的发展产生了很大的影响, 推动了联邦行政程序法的制定。

1946年, 美国国会在司法部长程序委员会的建议下, 制定并通过了美国联邦行政程序法, 该法的主要内容是: 制定法规程序, 行政裁决的程序, 司法审查的形式和范围, 听证官员的地位和权力, 分别编入美国法典第5编中的有关部分。此外, 美国国会还通过联邦侵权赔偿法, 承认国家赔偿责任,凡联邦政府之违法或不作为行为对人民财产、人身造成损害或损失, 则受害人可以政府为被告, 向法院起诉, 意图否定联邦政府的主权豁免, 扫清司法审查的障碍, 但在侵权赔偿以外的其他司法审查活动中, 美国仍然保留了主权豁免原则。在此后的20年间, 美国的行政诉讼制度并没有重大发展, 直到20世纪70年代后, 美国法律逐步取消了联邦侵权赔偿法规定的大部分例外,放弃了司法审查中的主权豁免原则, 从而扩大了司法审查的范围。美国行政机关存在办事效率低下, 人浮于事的现象, 加上行政机关忽视公共利益偏袒经济集团的做法, 进一步激发了公众向法院寻求保护的渴求, 美国最高法院也在司法判例中彰显出新的精神, 亦即进一步放宽司法审查的限制, 凡受行政决定影响的人, 即使不是直接的当事人, 也有资格请求法院审查行政机关的决定。为保护公众利益, 法院在司法审查中, 要求行政机关在非正式裁决中也必须说明理由, 制作相应的记录。较之美国传统的司法审查, 20世纪70年代后美国的司法审查不仅致力于防止行政机关侵害私人的权益, 且更加积极主动地扩大了公众对行政程序的参与。但总的来说, 美国法院司法审查强度时常变动, 法院时而强化对行政行为的审查, 时而奉行司法谦抑, 减少对行政机关的控制。目前, 美国司法审查制度的主要特点是秉持三权分立原则,重视司法独立, 但没有正式的行政审判庭, 而由普通法院统一审理行政案件,除此之外, 美国也没有单独的行政诉讼法典, 行政诉讼的受案范围由各种普通法和制定法划定。