第三节 补偿性政策及对农户生计的影响
一 生态补偿政策的基本内容
（一）生态补偿的目的
针对四种生态功能区，国家制定了不同的修复和补偿措施，主要包含退牧还草、退耕还林、围山封育、封山育林、禁止过度放牧、无序采矿、毁林开荒，禁牧休牧、推行舍饲圈养、以草定畜，禁止对野生动植物进行滥捕滥采，限制陡坡垦殖、超载过牧等。生态补偿是国际公认的一种有效的生态修复方式，也成为在世界范围内保护生态环境的重要手段之一。
（二）生态补偿的形式
2015年4月25日中共中央国务院颁布的《关于加快推进生态文明建设的意见》中，将我国生态补偿的方式主要划分为资金补偿、技术补偿、物质补偿和产业补偿四类，每种补偿方式各有其特点，实际中往往是多种补偿方式综合作用以提高补偿效率。这四类主要补偿方式都对农户生计产生了一定程度的影响。
1.资金补偿
资金补偿是生态补偿中最主要也是最常见的一种形式，通常包括税收减免、子女教育补贴、能源补贴、生态补偿金、政府财政转移支付、退税、贴息、赠款、信用担保贷款等。资金补偿作为一种现金补偿方式，具有“速度快、作用强”的特征，能够在短时间内通过增加农户的可支配收入，进而增加农户的金融资本来提高其生计资本水平。同时，还有专项补贴，例如能源补贴有助于新能源开发技术的应用，在生产经营过程中提供大量的就业岗位，为当地农户增加了稳定的收入来源。
2.技术补偿
技术补偿也称为智力补偿，政府聘请相关行业的专家定期开展技能专项培训，提供无偿的技术咨询和指导，为受偿地区培养出一批技术人才和管理人才，从而提高其专业技能和组织管理水平。常见的技术培训包括种养殖技术培训、防御病虫灾害培训、大棚蔬菜栽培技术培训、农业机械使用技术及维修培训等。农民经过一段时间的由政府组织的技术培训后，提高了自身的人力资本水平，同时因专业技能水平的提高增加了就业机会，拓宽了社会资本。
3.物质补偿
物质补偿通过改善受补偿者的生活条件，增强农户获取经济收入的能力。物质补偿主要包括粮食补贴、造林补贴、坡改梯补贴、赠送化肥、赠送农具等方式。通过物质补偿，如政府为了鼓励农户参加生态经济林建设赠予其农具，受补偿者增加了必备的生产要素，提高了物质资本水平。
4.产业补偿
退耕还林、退牧还草工程的开展，使农户不得不放弃以游牧、砍伐薪柴为主的生活方式，改变了当地的产业模式。国家鼓励受补偿地区发展替代产业或者壮大产业体系，增强区域产业的“造血”功能，给予受补偿地区产业优惠政策和产业补助，从而有利于建立新的产业体系。
二 生态补偿对农户生计的影响分析
本部分从自然资本、社会资本、人力资本、金融资本、物质资本五个可持续生计维度，分析国家重点生态功能区生态补偿政策对农户生计资本的影响。
（一）资金补偿对农户生计的影响
资金补偿是目前国家重点生态功能区最常用、最普遍的生态补偿方式，主要补偿农户因禁止捕猎、砍伐薪柴、放牧割草等日常生计活动而产生的损失。
资金补偿对于农户的五种生计资本都具有正向的拉动作用。国家重点生态功能区大部分属于生态脆弱地区和集中连片特困地区交叉区域，不仅资源环境承载能力较低，而且世代久居的贫困居民多。国家重点生态功能区的资金补偿是国家针对生态环境脆弱地区的一种专门的财政转移支付手段，目的在于治理水土流失，恢复植被涵养水源，治理环境和净化空气。具体而言，政府采用了多种资金补偿手段来补贴农户，按照资金补偿的属性，可大致分为补贴、贷款、转移支付三种。其中，补贴主要包括子女教育补贴、能源补贴、生态补偿金等；贷款主要包括贴息、信用担保贷款等；转移支付主要根据国家重点生态功能区建设配套出台的转移支付办法使用。以下分别介绍这三类补贴方式对农户生计的影响。
1.补贴对农户生计的影响
（1）子女教育补贴的影响。资金补偿中对贫困农户子女的教育补贴能够提高农户的受教育水平，从而使农户的人力资本得到不断积累，有效阻断贫困现象的代际传递。如针对贫困农户的覆盖从学前教育到高等教育的教育补贴政策，确保贫困农户子女“能上学、能读书、能就业”。在学前教育阶段，贫农子女上幼儿园每人每月可获得保教费资助和生活费资助；义务教育阶段，不仅免除了全部学杂费、教科书费和作业本费，而且贫困农户的子女还可获得寄宿生生活补助；普通高中阶段，贫困农户子女可享受国家助学金；高等教育阶段，除享受国家助学金、学费减免的助学政策之外，还可获得奖学金、创业资助等补贴。
（2）能源补贴的影响。为优化农村能源结构，推进农村能源清洁化和现代化，改善农民生产生活条件，财政部、国家能源局、农业部于2011年出台了《绿色能源示范县建设补助资金管理暂行办法》（财建〔2011〕113号），满足农村地区能源发展的需要，意味着农村地区的能源消费结构将随着历史发展和生态环境保护的要求不断演进。
受长期生活习惯的影响，我国部分国家重点生态功能区的农户以砍伐薪柴、树皮、草根作为日常生活燃料，由此带来负面影响，大量薪柴的砍伐不仅会破坏地表植被，引起草地退化和土地沙化，导致水土流失、生物多样性锐减，严重的会导致自然灾害频发，而且降低了林地、草地、耕地等生产要素的循环发展能力和生态环境质量。针对因为过度依赖薪柴等生物质能严重影响生态环境的问题，政府通过能源补贴（煤炭补贴、电力补贴、推广沼气使用等）的方式，鼓励农户减少对薪柴等生物质能的使用，逐步改变其生活燃料的使用习惯。
（3）生态补偿金的影响。国务院办公厅于2016年5月出台了《关于健全生态保护补偿机制的意见》（国办发〔2016〕31号），对于生态补偿金的使用范围和要求做了详细的论述。国务院明确指出，要对重点生态区域实施生态保护补偿全覆盖，针对不同的禁止开发区域和限制开发区域提出了不同的生态保护补偿方案，其中与国家重点生态功能区相关的包含森林等五大重点领域。森林，通过政府购买向农户发放停止天然林商业性采伐补助奖励奖金；草原，政府不仅对农户发放禁牧补助，而且大力支持人工饲草地和牲畜棚建设；湿地，政府向农户发放退耕还湿补偿金并实施湿地生态效益补偿支出，湿地生态效益补偿支出主要用于对候鸟迁飞路线上的重要湿地因鸟类等野生动物保护造成的损失给予补偿；水流，中央政府向地方政府及各部门发放水土保持生态效益补偿资金，保护水源及土壤；耕地，政府向实施退耕轮休的农户给予资金补助，向积极使用有机肥料和低毒生物农药的农户发放资金补助。
政府向农户发放生态补偿金（退牧还草补贴、退耕还林补贴等），弥补因退牧还草、退耕还林等生态修复工程对农户造成的生计损失。自2016年起，国家按退耕还林每亩补助1500元（其中，中央财政专项资金安排现金补助1200元、国家发展改革委安排种苗造林费300元）、退耕还草每亩补助1000元（其中，中央财政专项资金安排现金补助850元、国家发展改革委安排种苗种草费150元）。[1]政府坚持农民自愿、政府引导的原则开展退耕还林工作。森林、草原、湿地、水流、耕地五大领域的生态补偿金制度的实施使区域的森林面积、草原面积、湿地面积增加，区域植被恢复，水质改善，动物栖息地环境改善，生物多样性保育功能增强，生态环境质量提高，同时生态补偿金的发放增加了农户的收入，促进了当地生态扶贫工作的开展，加快了脱贫攻坚的步伐。
总之，补贴对农户生计的影响，主要表现在以下几个方面。
第一，对金融资本的影响。以现金的形式增加了农户的金融资本，使农户的可支配收入增加，但是禁止毁林开荒、退耕还林对农户最直接的影响就是减少了人均耕地面积，降低了粮食产量，从而引起农户家庭收入的减少，使农户的金融资本减少。此外，沼气池等清洁能源的使用使得农户不再需要上山砍柴，农户可以利用原本上山砍柴的劳动工日外出打零工，如果把时间看作货币价值的一种表现形式，那么多余的劳动工日提升了货币价值，从而提高农户的金融资本。清洁能源开发利用技术的推广在生产经营活动中为社会创造了大量的就业机会，增加了农牧民收入，有利于农村经济结构的调整和剩余劳动力的转移。
第二，对自然资本的影响。耕地资源是最重要的自然资本，退牧还林、退牧还草使耕地面积减少，减少了农户的自然资本。此外，禁止薪柴的砍伐有助于保护地表植被，减少水土流失，降低自然灾害发生的频率，从而提高了自然资本水平。生态补偿金使区域的森林面积、草原面积、湿地面积增加，区域植被恢复，水质改善，动物栖息地环境改善，生物多样性保育功能增强，生态环境质量得以提高。
第三，对人力资本的影响。封山育林改善了生态环境，减少牛粪等生物质能的粗放使用，可以改善农村地区的人居环境，降低疾病传播的可能性，有益于人们的身体健康状况，从而提升了农户的人力资本，改善了农户的生活质量。同时，教育补贴能够减免农户子女的教育成本，为其提供更加优质的教育环境，增加了农户家庭的人力资本。
第四，对物质资本的影响。以燃烧薪柴为主的传统能源消费结构转变为以煤炭、电力为主的现代能源消费结构，提高了能源使用效率，农户家庭能源结构的优化增加了农户的物质资本。
2.贷款补贴对农户生计的影响
（1）贴息的影响。为了解决农户在发展种植、养殖及农产品加工等生产环节资金短缺的问题，政府联合金融机构，构建政银企农合作模式，积极对农户开展小额贷款贴息工作，不仅将大量的信贷资金和社会资源引入贫困地区，而且能够有效地促进农户增收。政府大力支持农业龙头企业的发展，采取“政府+企业+农业合作社+农户”的新型贷款模式，通过政府贴息贷款重点扶持与龙头企业合作的农户和专业合作社，引导农民走生产组织化、标准化和市场化运作道路。
（2）信用担保贷款的影响。由于农村信用体系的不健全以及农业具有分散经营和高风险的特点，农户往往很难申请到金融机构的贷款。同时，部分农户信用意识差，会出现借贷不还的情形，成为信贷高风险人群，金融机构也不愿向其发放贷款，致使农户生产经营发展缺少有力的资金支持。向正规金融机构借不到款的农户为了满足生产生活方面的资金需求进而转向非正规融资渠道，反而增大了风险，政府可以充当农户的信用担保者，农民专业合作社和国家公务员也可作为农户的信用担保人，凡是加入农民专业合作社的农户均可享受农产品经营的信用担保贷款服务。
因此，贷款对农户生计的影响具体表现在以下几个方面。
第一，对金融资本的影响。贴息贷款解决了农户生产资金短缺的问题，降低了农户因生产资金不及时到位产生的经济损失，同时，政府对农户的贴息降低了其生产成本，提升了农户的金融资本水平。
第二，对物质资本的影响。获得贴息贷款的农户可以在原有养殖的基础上扩大规模，从而增加了农户的物质资本。
第三，对社会资本的影响。信用担保的模式，一方面提高了金融机构贷款的安全性，降低了其贷款成本；另一方面有助于培育农户的诚信理念，加强农村信用体系建设。农户诚信水平的提高为其自身参与社会组织活动增加了机会，使农户的社会资本增加。
3.国家重点生态功能区转移支付对农户生计的影响
为维护国家生态安全，促进生态文明建设，引导地方政府加强生态环境保护，提高国家重点生态功能区所在地政府基本公共服务保障能力，中央政府先后出台了多项财政转移支付政策。国家重点生态功能区转移支付是目前唯一直接针对国家重点生态功能区的生态环境保护和生态建设的补偿政策。转移支付资金主要用于生态环境保护和基础社会公共服务两大领域，其中生态环境保护包括水土保持、生物多样性维护、森林保护等方面，基础社会公共服务包括社会保障、医疗卫生、子女教育、公共基础设施建设等方面。
在生态环境保护方面，转移支付资金主要用于生态绿化工程、生产生活垃圾和污水处理工程、水土保持综合治理工程等。一是生态绿化工程。通过开辟道路、平整土地、整地栽植、浇水扶育进行人工造林，提高区域植被覆盖率，减少地表径流对土壤的冲刷，有效抑制水土流失，改善区域的生态自然环境，提高了农户的自然资本。同时，生态环境的根本改善巩固了农业的基础地位，环境的优化和稳定使粮食产量稳步增加，林草产量日渐丰富，有助于农民脱贫致富，提高了农户的自然资本和金融资本。二是生产生活垃圾和污水处理工程。通过在乡镇新建垃圾处理厂和污水处理厂，购买垃圾处理设备，降低污水排放进河道内的污染物含量，改善河道、湖泊的水质，农户可使用到清洁的水源，降低了因使用受污染的水源而发病的风险，健康状况得到保障，从而人力资本提升。三是水土保持综合治理工程。通过建设高标准水平梯田、种植经济林、封山育林、修建作业路、防护坝等，有效改善水土流失现象，促进区域生态环境优化，改善生活环境，提高区域居民的生活水平。
在基础社会公共服务方面，转移支付资金主要用于乡镇和农村医疗设施的改善、社会保障和就业两大方面。一是乡镇和农村医疗设施的改善。将转移支付资金用于乡镇和村级医院、卫生院、疗养院、诊所、卫生所、急救站等医疗机构的新建或改建，大幅提高乡镇和农村医疗机构的医疗服务能力，满足日常各类医疗救治工作的需求，提高区域医疗环境，有利于保护区域居民身体健康和生命安全，从而改善了居民的人力资本。二是社会保障和就业。转移支付资金的发放鼓励农户积极参加新型农村合作医疗保险，降低农户看病治疗的经济成本，增加了农户的金融资本。此外，转移支付资金还投向农村最低生活补助、农村“五保”供养、社会救灾救济金等民生配套领域，为农户的生活提供了基本的保障，提升了农户的社会资本。
（二）物质补偿对农户生计的影响
物质补偿是指政府对受补偿者的物质、劳动和土地等生产要素进行补偿，可改善受补偿者的生活条件，增强其获取经济效益的能力。为了巩固退耕还林、退牧还草的治理成果，同时考虑到农户长远生计的问题，拓宽其增加收入的渠道，政府积极引导农户承包山地种植经济林（果园、茶林、大棚蔬菜等），因地制宜地发展不影响主体功能定位的生态产业。政府使用实物补偿的方式鼓励农户发展以果园为典型代表的生态产业，一般实物补偿的途径有肥料补贴、造林补贴、经济林道路建设、生产性用具赠予等，这些实物补贴能够激励农户投入到生态产业的建设中。实物补偿对农户生计资本的影响主要体现在物质资本、人力资本、金融资本和自然资本四个方面。
1.对物质资本的影响
政府对农户的物质补偿在一定程度上增加了农户的物质资本，表现在以下几个方面。第一，在一些国家重点生态功能区，政府为推动生态环境修复同时改善农户居住条件而实施生态扶贫搬迁，住房安置项目促使农户人均住房面积增加，农户从土房、草房、砖瓦房搬到土木房、钢筋混凝土房，住房状况得到改善，农户的物质资本增加。第二，物质补偿促进了农户收入的增加和生活水平的提高，表现在农户增加了对家庭耐用品的消费，如洗衣机、冰箱、摩托车、手机等拥有量增加，从而提高了农户的物质资本。第三，免费的生产性用具赠予，增加了农户家庭的固定资产，从而增加了农户的物质资本。第四，针对经济林建设成规模的地区，政府会帮助农户建设经济林道路，改善了经济林周边的基础设施条件，提高了农户的物质资本。
2.对人力资本的影响
物质补偿对农户人力资本的主要影响：第一，贫困地区的教育扶贫计划促进了政府加大对学前教育、基础教育和职业教育的投资与补贴，提高了具备初中与高中文化程度的农户数量，降低了成年劳动力文盲率，劳动力质量的上升可以有效提升农户人力资本的价值。第二，以果园种植为代表的经济林建设能够起到保持水土、恢复地表植被的作用，生态环境的改善有利于农户的健康状况，使农户的人力资本增加。第三，造林补贴项目不仅带动了绿化造林工作，而且带动了一批林业承包大户，有效地解决了林农就业和增收的问题，增加了一部分林农的人力资本。
3.对金融资本的影响
物质补偿对农户金融资本的主要影响：第一，政府向农户发放的农产品种植补贴、安装家庭光伏电站的安装费补贴都是农户的直接收入来源，会直接增加农户的金融资本。第二，农村能人或脱贫创业致富带头人发展特色产业享受的小额信贷补贴，通过免除部分利息的方式降低了农户的资金偿还压力，提高了农户自有资金的流动性，会间接增加农户的金融资本。第三，利用生态资源优势，种植果园、茶林等生态产业拓宽了农户的收入渠道，增加了农户的收入来源，改变了原本以毁林开荒、靠出售森林资源为主的谋生方式，生态产业带来的经济收入和效益要远高于原来粗放型的农业经营模式，农户经济收入的提高使金融资本增加。第四，造林补贴能够缓解农户建设经济林过程中的资金压力，增加农户用于生产生活的流动资金，也使农户的金融资本增加。
4.对自然资本的影响
物质补偿对农户自然资本的主要影响：第一，在国家重点生态功能区内，退牧还草、退耕还林工程限制了农户对草地、林地资源的利用，同时生态公益林的种植又致使农户的耕地面积减少，导致农户的自然资本降低。第二，在把生态优势转化为经济优势的过程中，政府引导农户荒山造林、退耕还林，不仅使农户获得经济林建设补贴，还修复了生态环境，良好的生态环境改善了农户的自然资本。第三，国家大力推广实施有机肥替代化肥，支持农业经营主体和农户使用有机肥，并给予肥料补助。有机肥的使用不仅可以促进农作物对土壤养分的吸收和利用，提升农产品品质，而且可以提高土壤的保肥保水能力，保证土壤良好的生态环境。土壤肥力的保证对于农户自然资本的增加具有促进作用。
（三）技术补偿对农户生计的影响
国家重点生态功能区的技术补偿是激励农户转向以经济林为主的生态农业、修复生态环境的重要举措。政府组织林业部门、农业部门科技特派员等技术人员兼职为农户提供农林种植、管理方面的技术咨询和专业指导服务，给予的技术补偿主要包括种养殖技术培训、防御病虫灾害培训、大棚蔬菜栽培技术培训、农业机械使用技术及维修培训等。通过种植技术的培训，农户能够系统地学习果蔬的科学种植，在果蔬种植技术上有所进步，提高种植经济效益，从而有效地发展了农业生产。技术补偿对农户生计的影响主要集中在农户的人力资本和社会资本两方面。
1.对人力资本的影响
技术补偿是“造血”型补偿方式之一，提升了农户的可持续生计能力。政府聘请各行各业专家定期开展技能技术专项培训，并且提供无偿的技术咨询和跟踪指导，培养出一批受补偿地区的专业技术人才和科技特派员，使农户自身能力和素质得以提升，农业生产效率提高，并且使农户有机会学习其他职业技能，从事非农产业。技术补偿通过对农户直接的培训改善了农户的人力资本。
2.对社会资本的影响
第一，通过农业合作社的专项实用技术培训，向农户普及农业生产的基本使用技能，更新了农业生产的观念，使其掌握了农业生产高级技能，提升了农户的就业机会，提高了农户的社会资本水平。第二，在农业技术专家的培训指导过程中建立的良好伙伴合作关系和市场联系，对于农户增产增收和脱贫致富产生积极影响，从而增加了农户的社会资本。第三，技术补偿帮助一部分农户率先实现脱贫增收，这些农户形成的“示范效应”不仅激发了其余贫困户的脱贫内生动力，而且积累的脱贫经验对于帮助贫困户从事生产活动具有指导作用，同样促进了农户社会资本的增加。
（四）产业补偿对农户生计的影响
因地制宜地发展特色产业，建设优势农业产业体系，符合国家重点生态功能区建设的目标。国家重点生态功能区应立足于贫困地域的地理条件、自然资源和文化习俗等各类自然、社会资源要素，借助政府资金补贴、有利的政策环境以及地方企业帮扶等条件，完成资源优势向产业优势的蜕变，培育和壮大受偿地区的产业体系，吸收鼓励贫困人口创业就业，从而增强产业扶贫的“造血”能力，推动农户可持续脱贫能力的提升。在产业扶贫项目实施过程中，政府挖掘地区生态优势发展特色产业，主要采取“农户+合作社+特色农产品”的产业补偿帮扶方式，并且以发展乡村旅游业为辅助，为农户提供产业扶持资金补贴、特色农产品养殖和销售培训等服务内容。产业补偿对农户生计的影响主要集中在农户的自然资本和社会资本两个方面。
1.对自然资本的影响
产业补偿对农户自然资本的主要影响：第一，国家重点生态功能区产业发展需严格贯彻落实“绿水青山就是金山银山”的生态发展理念，开展“乡村旅游+农业”的产业扶贫模式，充分利用国家重点生态功能区的土地、森林和水源等自然资源，从整体和长远角度考虑旅游产业和生态环境的协调发展，在实现贫困地区创收增收的同时，也利用自然资本增加农户生计的可持续性。第二，发展乡村旅游产业和大量土地退耕还林，虽然减少了农户对草地和耕地的使用面积，降低了他们对自然资本的依赖性，但也阻止了对自然环境的粗放型利用，同时乡村旅游产业是集农业观光、果蔬采摘和休闲娱乐于一体的新型产业，辅助的基础设施和公共服务配套建设，不仅为农户提供了多样化的生计策略，增加了农户的人均收入，而且改善了当地的软环境，从某种程度上间接增加了农户的自然资本。第三，乡村旅游作为一种新型产业扶贫方式，不仅在促进国家重点生态功能区脱贫致富方面起到至关重要的作用，而且在当地生态系统的保护方面占据举足轻重的地位，如涵养水源、净化空气、维持生物多样性等，因此从自然生态角度来说，乡村旅游产业的发展也增加了当地农户的自然资本。
2.对社会资本的影响
产业补偿对农户社会资本的主要影响：第一，政府在推进产业扶贫项目中，结合贫困人口实际需求，依靠致富能手传授给贫困农户农产品种植、养殖以及销售等技术经验，并联合当地金融机构推行信贷优惠、税收减免和现金补助等政策，从而提高了贫困农户获得社会网络和社会组织帮助的机会，改善了农户的社会资本。第二，率先脱贫致富的示范户在当地社会网络中建立起一定的声望，其地区性社会影响能力的提升扩大了农户的人际圈，增加了农户参与社会活动的广泛性和积极性，从而增加了农户的社会资本。第三，当地农业能人为了扩大生产规模，会雇用本地的一部分闲置劳动力，解决了部分农户的就业问题，促进了当地农户收入的提升，加速了减贫进程。第四，加入农业合作社的农户系统化地学习到了专业技术知识，有效地提升了自身的专业技能水平，增强了在该品种或领域的社会竞争力，在当地产生了一定的示范作用和溢出效应，有效地促进了社会资本的增加。