二 基层政府自然灾害应急管理现状

基层政府是指县（区）以下的镇（乡）级政府，处于各级政府的底层[1]。基层政府是各级政府与公众最直接的接触面，起到了上传下达以及信息沟通的桥梁作用（高伦、翟亮智和杨子仪，2011）。张杨（2011）总结了基层政府的自然灾害管理职能，笔者在此基础上将这些职能依据灾害应急管理的不同阶段做了进一步划分，如表2-1所示。

然而，目前国内学术领域对于基层政府灾害应急管理的研究非常少。在中国知网（CNKI）对“灾害应急管理”和“基层政府”两个关键词进行搜索仅搜索到两篇相关文章。其中一篇是以陕西黄坝驿乡为例的研究（高伦、翟亮智和杨子仪，2011）。关于基层政府应对自然灾害能力的现状，该研究发现：基层政府各部门各司其职、制定应急对策、成立救灾指挥部、根据灾情制定各种应急措施。但是，这一研究仅围绕地震灾害，并没有涉及其他自然灾害，比如泥石流等地震次生灾害。另外，它只关注地震发生后的基层政府的救灾工作，而没有对基层政府的灾前预防或灾害恢复重建工作进行深入分析。另外，在这一研究中也没有提到基层政府在灾后阶段针对灾民特殊的社会心理需求方面的工作。在另一篇文章中，巫广永（2011）概括归纳了基层政府应急管理工作中存在的问题，他指出：首先，基层政府应急管理的职能定位不明确；其次，基层政府应急管理人员对应急管理工作的认识不足、应急管理理念落后，这主要表现在“重救轻防”的思想比较浓厚，忽视对突发危机事件的排查和预防，没有很好地建立起应急预警机制；再次，基层政府应急管理执行力不足，主要表现在针对危机事件制定的应急预案操作性不强，往往是照抄照搬上级文件，没有因地制宜地制定应急预案；最后，基层政府对公民应对灾害的宣传、教育不足，导致公民缺乏应急管理意识和知识。但是，这一研究所讨论的是广义的突发危机事件管理，而突发危机事件除了自然灾害以外还包括事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，也就是说它并没有专门讨论自然灾害应急管理工作。

表2-1 基层政府的自然灾害管理职能

加强基层政府自然灾害应急管理能力建设有着重要的意义。概括地讲，基层政府应急管理能力提升有利于构建社会主义和谐社会，有利于维护党群关系（巫广永，2011）。而目前基层政府自然灾害应急管理相关研究相对薄弱的现状，更加突出了对基层政府自然灾害应急管理工作进行系统、深入、全面研究的必要性和重要性。做好基础性的研究工作，总结基层政府灾害应急管理工作的理论和实践经验，进而发现前期工作中存在的问题，才能促进基层政府应对自然灾害能力的进一步提升，这也是本研究的出发点和着力点。