第三节 国有资产管理体制
国有资产管理体制，是国家管理国有资产的各项职能的制度化形式，包括一整套的管理组织、管理机构，这些管理组织和管理机构内部的各个层次和各个环节之间有明确的责、权、利关系，形成了一套适应经济发展需要的国有资产管理制度和管理方法。国有资产管理体制体现了国家作为国有资产终极所有者对国有资产运营全过程的组织、协调、监管的一系列活动。具体来说，国有资产管理体制包括组织机构设置、职责权限划分和管理方式等方面，形成了由法律、法规和规章制度共同构成的有机整体。(6)
一、国有资产管理的机构设置
国有资产管理组织机构的设置为国有资产管理提供了基本的物质技术基础和手段，将管理职责权限的划分得以落实。其中，由谁来对国有资产进行管理，是国有资产管理体制的首要问题，即确定国有资产管理的主体。我国国有资产的产权主体是代表人民和国家来履行国有资产管理职责的组织。国有资产的所有者、占有使用者、管理者、运营者以及经营者等，都是国有资产的产权主体。
1．国有资产管理机构的类型
从国有资产管理组织形式的地位、职责、管理职能及管辖范围等方面进行分析和划分，可将国有资产管理的机构划分为宏观管理主体和微观管理主体两大类。
国有资产管理的宏观主体包括国有资产监督管理委员会和国有资产管理的专门机构。国务院国有资产监督管理委员会是由国务院组建并领导的政府职能部门，向国务院负责并受全国人民代表大会监督，其主要职责是代表国家行使国有资产的最高所有权，依照《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）行使国有资产的投资收益权、资产处置权和监督管理权，颁布国有资产管理的法规和条例，起草有关国有资产管理的法律并在提请全国人民代表大会通过后组织实施。各级人民政府成立的国有资产监督管理机构代表本级政府行使本地区国有资产所有权，并受同级人民代表大会监督。国有资产管理的专门机构是国有资产监督管理委员会的常设办事机构，其主要职责是贯彻执行国有资产监督管理委员会的决议、决定，代表其行使日常行政管理职能，组织制定有关法规、制度，对产权经营者和企业法人进行监督，负责国有资产管理的基础工作，如产权市场、资产评估、清产核资、产权界定、收益分配、产权登记和各种文书工作等。
国有资产管理的微观主体包括国有资产营运机构和国有资产经营单位。国有资产营运机构是指由国家独资设立、对国家授权范围内的国有资产具体行使所有者权利、以持股运作方式从事国有资本营运的企业法人或机关法人。国有资产营运机构的主要职责是以所有者代表身份对国有资产进行产权管理，主要负责登记、管理企业的存量资产；负责管理国家以资本金投资形式投入企业的国有资产以及所形成的红利；按国家投入资本的比例，负责选派股权代表和监事会成员；负责审核企业的年度财务报告，并向国有资产监督管理委员会和政府财政部门述职。国有资产营运机构具有以下基本特征：由国家依法投资设立的法人实体，不兼有行政和行业管理职能；经国家授权对一定范围内的国有资产具体行使资产受益、重大决策、选择管理者、产权转让等所有者权利；以持股运作方式从事国有资本营运，通过参股、控股等行为，调整企业的国有资本金的数量或注册资本金的构成，以取得的产权收益改造老企业，投资新建企业，或者兼并、购买其他企业，实现国有资产的优化配置和增值，壮大国有经济实力。国有资产经营单位指占有资产，从事生产、流通等经营活动的企业。国有资产经营单位直接占有并运用国有资产从事经营业务活动，是国有资产的实际经营者和使用者。
2．国有资产管理主体的层次
国有资产产权主体是履行国有资产出资人职责的机构，《企业国有资产法》第十一条规定：“国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。”遵循国有资产管理体制“分级产权，分层监管”的原则，按产权代表的层次可将国有资产管理主体划分为中央层次、省级层次（包含省、自治区、直辖市、计划单列市）、地方级层次和县级层次。
二、国有资产管理的职责划分(7)
建立和完善国有资产管理体制是为了形成健全有效的国有资产管理的运行机制。根据国民经济协调、快速、健康发展的客观要求和加强国有资产管理的需要，正确地划分各级政府和各级、各类国有资产管理机构的职责权限，是国有资产管理体制的核心内容，也是完善国有资产管理体制的目标。
1．国有资产监管机构的职责
国有资产监督管理机构是代表国家履行国有资产所有者职能，专司国有资产综合管理的机构。第一，履行所有者职能。国有资产所有者职能是国家经济建设职能的组成部分。社会主义经济是以生产资料公有制为基础的经济。国有经济在国民经济中处于主导地位，是国家对全社会经济活动实行管理的重要手段和物质基础。国家组织经济建设，首先必须掌握生产资料的所有权，并且以此来制约引导整个国民经济的运行。第二，对国有资产实施全面管理。由国资委集中履行出资人职责，在一定程度上解决了国有资产“多龙治水”、无人负责的问题，强化了专业化监管优势。经过不断探索实践，形成了包括规划投资、产权管理、财务评价、考核分配、资本运营、改革改组、出资人监督、干部管理、党的建设等在内的完整的出资人监管工作链条。国资委构建了统一规范的监管政策法规制度体系，有效落实保值增值责任，筑牢了国有资产流失的防线。持续调整优化国有资本布局结构，不断提升国有资本配置效率，深入推进国有企业改革、健全市场化经营机制，充分激发企业活力。
国有资产监督管理机构的管理对象，包括中华人民共和国境内外的全部国有资产。无论是经营性国有资产、非经营性国有资产，还是资源性国有资产，都是国有资产监督管理机构的管理对象。其中包括两方面的管理：一是所有权管理。以所有权为核心的国有资产管理内容包括：国有资本金保值增值考核管理、产权界定、产权纠纷调处、产权登记、清产核资、资产评估、国有资产统计分析等国有资本金的基础管理；国有资产承包租赁管理、国有股权管理、企业集团产权管理、控股公司产权管理、中外合资合作企业国有产权管理、境外国有资产管理、国有产权转让管理等经营管理；国有资产投资管理、国有资产收益管理和国有资产流失查处管理等综合管理。二是占有使用权管理。以占有使用权为核心的国有资产监督管理主要是决策管理。国有资本的运动是空间上并存、时间上继起的连续性运动。从国有资本的投入开始，到国有资本的运营和产出，国有资本的收益和分配，国有资本的再投入、再产出的全过程决策管理，都是对国有资产的占有使用权进行管理，都属于国有资产监督管理机构的管理范围。
2．中央与地方政府的职责划分
这里的中央与地方政府在国有资产管理上的责权划分可以有三种类型：第一种是“统一所有、分级管理”，即企业国有资产由国家代表全民统一所有，各级地方政府只是受中央政府委托对自己所管辖的企业国有资产履行监管职责，并不享有所有者权益。第二种是“统一所有、分级履行出资人职责并享有所有者权益”，即企业国有资产仍由国家代表全民统一所有，但中央政府与地方政府分别代表国家履行出资人职责并享有所有者权益，这里“统一所有”的意义主要在于，当国家出现紧急或特殊情况，或者国家要进行国资管理体制或国有经济布局的重大调整时，国家可对地方政府监管的国有资产行使最终所有权。第三种是“分级所有”，即中央政府与地方政府分别对自己所管辖的国有资产拥有最终所有权，即中央政府无权收回地方政府对所监管国有资产的所有权。与上述中央与地方政府在国有资产管理上的责权划分关系相联系，还存在一类中央层次的国资管理机构与地方层次的国资管理机构之间的责权关系，主要包括三种：一是上下级关系，即地方层次国资管理机构完全隶属于中央层次的国资管理机构，甚至前者是后者的派出机构；二是完全相互独立的关系，即地方层次国资管理机构只隶属于地方政府，在业务上不受中央层次国资委的干预或指导；三是相对独立的关系，即地方层次国资管理机构由地方政府设立和领导，与国务院国资管理机构不存在隶属关系，但国务院国资管理机构可以依法对地方层次国资管理工作进行指导和监督。
3．国有资产管理的具体方式
国有资产的管理方式不仅为体制的运行输入动力，而且不断地矫正体制的运行方向，决定着体制运行的效率。国有资产是我国全民所有制经济的具体体现，在我国国民经济中占据主导地位。因此，国有资产管理体制对我国的改革发展和社会主义制度优越性的发挥具有关键作用。国家设立不同的机构和部门，来实施对不同类型国有资产的管理。国有资产按其性质可以分为经营性国有资产、非经营性国有资产和资源性国有资产。为了实现国有资产管理的目标，经国务院授权，可以在各有关社会经济管理部门设立国有资产监督管理机构，分工监督管理不同性质的国有资产。目前在我国，对经营性国有资产的管理主要是通过各级政府直属特设的国有资产监督管理机构——国有资产监督管理委员会（以下简称“国资委”）来实施；对于非经营性国有资产的管理，主要是通过各级政府财政部门来实施；对于资源性国有资产的管理，主要是通过各级政府的资源管理部门以及其他经济管理部门来实施，如：对国有土地资源、国有矿产资源、国有海洋资源的监管主要由国土资源部门负责，对国有林业资源的监管主要由林业部门负责，对国有水资源的监管主要由水利部门负责。
除了上述由各级国资委监管的企业国有资产外，还有其他一些特殊的经营性国有资产是由其他一些政府部门或向国家负责的特定机构来监管的。我国各大国有重点金融企业的国有资产，是由中央汇金投资有限责任公司（以下简称“汇金公司”）代表国务院来履行出资人职责的，而汇金公司又是中国投资有限责任公司（以下简称“中投公司”）的全资子公司，后者作为我国的主权财富基金（SWF），对国务院负责。2013年3月，根据国务院机构改革和职能转变方案，实行铁路政企分开：将铁道部拟定铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部；组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责；组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责；不再保留铁道部。中国铁路总公司是经国务院批准，依据《中华人民共和国全民所有制工业企业法》设立，由中央管理的国有独资企业。自此，我国铁路运输行业的经营性国有资产，特别是其中与国家铁路线路相关的企业国有资产，由财政部代表国务院履行出资人职责，交通运输部、国家铁路局依法对公司进行行业监管。2019年6月，为贯彻党中央关于加快推动中国铁路总公司股份制改革的决策部署，经国务院批准同意，中国铁路总公司改制成立中国国家铁路集团有限公司。我国邮政系统于2007年开始正式实行邮政政企分开，中国邮政集团公司与国家邮政局分别挂牌成立，统称“中国邮政”。其中国家邮政局为副部级的邮政行业监管机构，由交通运输部领导；而统辖全国各地国有经营性邮政单位的中国邮政集团公司作为国有独资的央企，则暂由财政部代表国务院履行出资人职责。2019年12月，中国邮政完成公司制改革，变更为中国邮政集团有限公司。中国烟草行业实行的是国家统一领导、垂直管理、专卖专营的管理体制，具体而言就是国家烟草专卖局（属于工业和信息化部管理的国家局）、中国烟草总公司对全国烟草行业“人、财、物、产、供、销、内、外、贸”进行集中统一管理。我国文化产业以及体育产业中的各国有重点企业，仍然分别是由政府的文化管理部门以及体育管理部门履行出资人职责并进行监管。
(1) 杨鹏．我国国有资产管理体制改革研究[D]．长春：东北师范大学，2015．
(2) 《企业国有资产法》第五条规定：“本法所称国家出资企业，是指国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。”
(3) 韦桂华．国企改革如何看待“全民所有”[N]．企业家日报，2015-10-20．
(4) 资料来源：http://www.360doc.com。
(5) 杨鹏．我国国有资产管理体制改革研究[D]．长春：东北师范大学，2015．
(6) 杨鹏．我国国有资产管理体制改革研究[D]．长春：东北师范大学，2015．
(7) 杨鹏．我国国有资产管理体制改革研究[D]．长春：东北师范大学，2015．