第二章 房地产开发用地
第一节 土地使用权出让
本节共十五条，规定了以下八个方面的内容：一是土地使用权出让的定义（第八条）；二是土地使用权出让应遵守的基本规则（第九条、第十条、第十一条）；三是土地使用权的出让程序（第十二条）；四是土地使用权的出让方式（第十三条）；五是土地使用权出让的最高年限（第十四条）；六是土地使用权出让合同（第十五条、第十六条、第十七条、第十八条）；七是土地使用权出让金（第十九条）；八是土地使用权的提前收回、终止和续期（第二十条、第二十一条、第二十二条）。
第八条 土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权（以下简称土地使用权）在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。
条文主旨
本条是关于土地使用权出让定义的规定。
立法背景
本条从土地使用权出让双方基本权利义务的角度对土地使用权出让的内涵进行定义，旨在明确土地使用权出让中国家和土地使用者基本的权利和义务，保护国家和土地使用者的合法权益。
条文解读
一、土地使用权出让的定义
根据本条的规定，土地使用权出让是指国家将国有土地使用权（以下简称土地使用权）在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。对于本条的理解，特别需要注意以下几个方面：
1.土地使用权出让是国家作为国有土地所有权人依法处分国有土地的一种方式。在这个过程中，国家将国有土地所有权中的使用权部分在一定期限内转让给土地使用者，土地使用者依照法律规定和合同约定，支付相应的对价并取得土地使用权。在我国，土地使用权属于法定物权，土地使用权人在土地使用权存续期间，在其设定的权利范围内，依法对国家所有的土地享有占有、使用、收益的权利，对土地使用权享有转让、抵押等处分的民事权利，任何人不得非法干预。
2.本条所称的土地使用权仅指国有建设用地使用权。在我国，土地使用权按照土地性质分，可以分为国有土地使用权和集体土地使用权。前者是指国有土地的使用人依照法律和约定利用土地并取得收益的权利，主要包括建设用地使用权和农用地使用权，国有建设土地使用权按照取得方式分，主要分为划拨国有土地使用权和出让国有土地使用权。后者是指集体土地的使用人依照法律和约定利用土地并取得收益的权利，集体土地使用权按照用途分，可分为承包经营权（经营权）、宅基地使用权和建设用地使用权等。
3.国有土地使用权出让金是指国家向土地使用者依照法律和约定收取的费用，也称“国有土地使用权出让收入”。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）明确指出：“国有土地使用权出让收入（以下简称土地出让收入）是政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，包括受让人支付的征地和拆迁补偿费用、土地前期开发费用和土地出让收益等。土地价款的具体范围包括：以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所确定的总成交价款；转让划拨国有土地使用权或依法利用原划拨土地进行经营性建设应当补缴的土地价款；变现处置抵押划拨国有土地使用权应当补缴的土地价款；转让房改房、经济适用住房按照规定应当补缴的土地价款；改变出让国有土地使用权的土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款，以及其他和国有土地使用权出让或变更有关的收入等。按照土地出让合同规定依法向受让人收取的定金、保证金和预付款，在土地出让合同生效后可以抵作土地价款。”
二、土地使用权出让的基本特征
1.土地使用权出让以土地所有权与土地使用权的分离为基础，土地使用权出让并不影响国家作为土地所有者的地位。国有土地所有权是对国有土地享有全面的占有、使用、收益和处分的权利，国有土地使用权仅是指按照法律规定和约定对国有土地在一定期限内享有的占有、使用、收益和处分的权利。国有土地使用权出让是国家作为国有土地所有权人对国有土地的一种处分方式，这种处分就是将目标国有土地按照法律规定和约定交付给土地使用权人使用，土地使用权人对目标国有土地的使用权来源于国有土地所有权人的赋权。为了更好地保障土地使用权人利用土地，排除他人的不当干涉，我国物权法第十二章专门对建设用地使用权作了规定。土地使用权人有权对目标土地实施占有，排除他人的妨害；有权对目标土地按照法律规定和约定进行开发；有权保留基于目标土地利用而产生的收益；有权对土地使用权实施抵押、转让等处分行为。
2.土地使用权出让是有年限的。土地使用权的出让年限是按照法律规定和合同约定共同确定的。最高出让年限由法律规定，实际的出让年限可以由双方当事人根据具体的情况约定确定，但不得超过法定的最高年限。国务院1990年5月19日颁布实施的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）第十二条规定：“土地使用权出让最高年限按下列用途确定：（一）居住用地七十年；（二）工业用地五十年；（三）教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；（四）商业、旅游、娱乐用地四十年；（五）综合或者其他用地五十年。”该条区分不同用途的土地，明确限定了相应的出让年限。对土地使用权出让限定最高年限，是为了保护国家作为国有土地所有权人的身份和地位。如若土地使用权出让不设年限，那么永久的土地使用权将会在事实上架空土地所有权。规定土地使用权出让的最高期限，在合同约定的土地使用年限届满后，除土地使用权人申请续期并经依法批准续期的外，土地使用权由国家无偿收回，这很好地保护了国家作为国有土地所有权人的身份和地位。
3.土地使用权出让是有偿的。受让方取得一定期限内的土地使用权是以向出让方支付土地出让金为对价。出让金的本质是土地所有者不使用土地，而将土地出租给使用者而取得的经济利益，表现为一定期间内的地租。一般在土地出让合同签订后的法定期限内，受让方需要向出让方一次性或分期支付约定的土地出让金。
4.土地使用者享有权利的效力不及于地下之物。也就是说，土地使用者对地下的资源、埋藏物和市政公用设施等，不因其享有土地的使用权而对其享有权利。
相关规定
《中华人民共和国土地管理法》第44～48条；《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）；《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）。
第九条 城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让，但法律另有规定的除外。
条文主旨
本条是关于城市规划区内集体所有土地使用权出让的规定。
立法背景
2019年8月26日，全国人民代表大会常务委员会对土地管理法进行了修改，允许集体经营性建设用地入市，为与新修改的土地管理法相衔接，本条增加了“但法律另有规定的除外”的表述。
条文解读
土地公有制是我国的基本国策。土地是人生存和发展最为基础的物质条件，我国是人口大国，土地资源的安排和利用既要注重效益，又要注重结构，必须进行科学规划。具体而言，我国土地可以分为国家所有土地和农村集体所有土地两种。国家对国有土地的利用实施严格的规划，国有土地使用权可以依法进行出让。对于农村集体土地，过去，本法和土地管理法禁止农村集体所有土地使用权进入市场。随着社会经济的演进和发展，2019年我国修改了这两部法律，有条件地允许集体经营性建设用地使用权出让、出租等，丰富了地产市场中的土地供给，促进地产定价回归理性，更好地维护了广大农民的利益。理解本条需要注重以下几个方面：
一、城市规划区内集体所有土地经征收后出让
一般来说，纳入城市规划区的土地主要是国有土地，但也包括部分集体土地，除法律另有规定外，集体所有的土地在未经依法征收为国有土地之前，不得出让。“依法征收”是指根据《中华人民共和国土地管理法》的规定征收集体所有的土地，具体而言：
1.国家为了公共利益的需要，可以对集体所有的土地进行征收。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定：“为了公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收：（一）军事和外交需要用地的；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的；（四）由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的；（五）在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的；（六）法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。前款规定的建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；第（四）项、第（五）项规定的建设活动，还应当纳入国民经济和社会发展年度计划；第（五）项规定的成片开发并应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准。”
2.征收集体所有的土地必须依照法定的程序进行。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。”
3.征收集体所有的土地，应当进行公平、合理的补偿。《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定：“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。制定区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素，并至少每三年调整或者重新公布一次。征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准，由省、自治区、直辖市制定。对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。县级以上地方人民政府应当将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系。被征地农民的社会保障费用主要用于符合条件的被征地农民的养老保险等社会保险缴费补贴。被征地农民社会保障费用的筹集、管理和使用办法，由省、自治区、直辖市制定。”
二、本条所称的“但法律另有规定的除外”
2019年8月26日，习近平主席签署了第三十二号主席令，公布《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉、〈中华人民共和国城市房地产管理法〉的决定》，该决定在本条增加了“但法律另有规定的除外”的表述，目的是与《中华人民共和国土地管理法》修改做好衔接，扫清集体经营性建设用地入市的法律障碍。目前，但书中的“法律”仅指《中华人民共和国土地管理法》第六十三条。也就是说，土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。上述集体经营性建设用地的出让不受本法第九条的限制。除此之外，本条但书亦为未来新的法律创设土地使用权出让的例外开了“口子”，使得土地使用权出让法律制度更具灵活性，更能适应社会和市场的需求。
相关规定
《中华人民共和国土地管理法》第10、43～60条；《中华人民共和国土地管理法实施条例》（国务院令第653号）第19～30条；《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）第2条；《报国务院批准的建设用地审查办法》（国函〔1999〕131号）；《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）；《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发〔2004〕238号）。
第十条 土地使用权出让，必须符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划。
条文主旨
本条是关于土地使用权出让宏观管理的规定。
立法背景
我国是人口大国，土地是稀缺资源，对土地的利用必须进行科学、审慎的规划和安排，基于上述原因，本条规定土地使用权的出让必须符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划。
条文解读
土地是最为重要、最根本的生产资料，而我国又是人口大国，因此对土地的利用必须科学审慎，不能影响国民经济和社会发展的大局。为了科学有效地利用土地资源，国家要求编制土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地规划。国有土地使用权出让直接涉及土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划的实施和落实。因此，本条规定，国有土地使用权出让必须符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划。理解本条需要注意以下几个方面：
一、土地使用权出让须符合土地利用总体规划
土地利用总体规划是各级人民政府对辖区内土地的利用进行的长期性、战略性的总体部署和安排，它要根据各地国民经济和社会发展的需要，确定土地利用的目标、结构和布局，确定各行、各业、各部门用地的分配和利用，要统筹协调好各类用地之间的矛盾。根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。
土地利用总体规划由各级人民政府依据辖区内国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，按照如下的原则进行编制：（1）落实国土空间开发保护要求，严格土地用途管制；（2）严格保护永久基本农田，严格控制非农业建设占用农用地；（3）提高土地节约集约利用水平；（4）统筹安排城乡生产、生活、生态用地，满足乡村产业和基础设施用地合理需求，促进城乡融合发展；（5）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；（6）占用耕地与开发复垦耕地数量平衡、质量相当。
我国土地利用总体规划按照行政层级的不同，分为以下几类：
1.全国土地利用总体规划，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门编制，报国务院批准。
2.省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，由省、自治区、直辖市人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，报国务院批准。
3.省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，由各该市人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。
4.其他市、县土地利用总体规划，由有关人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准。
5.乡（镇）土地利用总体规划，由乡（镇）人民政府编制，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府或者省、自治区、直辖市人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。
土地利用总体规划应将土地划分为农用地、建设用地和未利用地。县级和乡（镇）土地利用总体规划应当根据需要，划定基本农田保护区、土地开垦区、建设用地区和禁止开垦区等；其中，乡（镇）土地利用总体规划还应当根据土地使用条件，确定每一块土地的用途。土地利用总体规划的期限一般为十五年。
二、土地使用权出让须同时符合城市规划
城市规划，是指为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设所作的综合部署和具体安排。根据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，城市规划可以分为总体规划和详细规划，其中，详细规划可以分为控制性详细规划和修建性详细规划。
按照行政层级的不同，我国城市规划分为以下几类：
1.全国城镇体系规划，由国务院城乡规划主管部门会同国务院有关部门组织编制，用于指导省域城镇体系规划、城市总体规划的编制。
2.省域城镇体系规划，由省、自治区人民政府组织编制，报国务院审批，其内容包括：城镇空间布局和规模控制，重大基础设施的布局，为保护生态环境、资源等需要严格控制的区域。
3.城市总体规划，由城市人民政府组织编制。城市总体规划的内容应当包括：城市、镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等。规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。直辖市的城市总体规划由直辖市人民政府报国务院审批。省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。其他城市的总体规划，由城市人民政府报省、自治区人民政府审批。县人民政府组织编制县人民政府所在地镇的总体规划，报上一级人民政府审批。其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制，报上一级人民政府审批。城市总体规划的期限一般为二十年。
三、土地使用权出让还须符合年度建设用地规划
年度建设用地规划，是指人民政府根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制的用地计划，是土地资源宏观管理的重要措施，也是审批建设用地的重要依据。《中华人民共和国土地管理法》第二十三条规定：“各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。土地利用年度计划应当对本法第六十三条规定的集体经营性建设用地作出合理安排。土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行。”
年度用地计划由各级人民政府根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。编制年度用地计划的目的，就是要保证土地利用总体规划所确定的建设用地总量在实际执行中不能被超过，进而能够防止对农用地的不当占用，加强对耕地的保护。因此，编制年度用地计划，必须考虑当地建设用地和土地利用的实际情况。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（国务院令第653号）、《土地利用年度计划管理办法》（国土资源部令第66号）的相关规定，年度用地计划应当包括如下内容：（1）新增建设用地计划指标，包括新增建设用地总量和新增建设占用农用地及耕地指标；（2）土地整治补充耕地计划指标；（3）耕地保有量计划指标；（4）城乡建设用地增减挂钩指标和工矿废弃地复垦利用指标。此外，各地可以根据实际需要，在上述分类的基础上增设控制指标。
相关规定
《中华人民共和国土地管理法》第15～30条；《中华人民共和国城乡规划法》第38～39条；《中华人民共和国土地管理法实施条例》（国务院令第653号）第8～15条；《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）第10条；《土地利用年度计划管理办法》（国土资源部令第66号）。
第十一条 县级以上地方人民政府出让土地使用权用于房地产开发的，须根据省级以上人民政府下达的控制指标拟订年度出让土地使用权总面积方案，按照国务院规定，报国务院或者省级人民政府批准。
条文主旨
本条是关于出让土地使用权用于房地产开发用地总量控制的规定。
立法背景
在本法立法之初，我国许多地方出现“开发区热”和“房地产热”，并由此引发了一系列问题，其中，土地供应总量失控是其中重要问题之一。为妥善应对该问题，本条规定，对房地产开发用地实行总量控制。
条文解读
一、本条规范县级以上人民政府出让土地使用权
根据本法第十二条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）的相关规定，土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。也就是说，在我国，国有土地使用权出让的实施主体是市、县人民政府，有权对国有土地使用权进行出让的行政机关最低层级是市、县人民政府。
二、房地产开发用地依照本法第二条第三款确定
根据本法第二条第三款之规定，房地产开发用地是指在依据本法取得国有土地使用权的土地上进行基础设施、房屋建设的用地。其中，基础设施用地，是指为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施的用地，是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统的用地，通常包括交通、邮电、供水、供电、供暖、园林绿化、环境保护等市政公用工程设施和公共生活服务设施的用地。房屋建设用地，是指住宅、工业、仓库、商场、医疗、科研、办公等建设用地。
三、房地产开发用地控制指标的制定
房地产开发用地控制指标，是指省级以上人民政府根据国民经济和社会发展需要以及房地产业发展对土地的需求，在保证土地供需平衡基础上提出的房地产开发用地计划控制指标。根据自然资源部2019年7月24日修正的《节约集约利用土地规定》（国土资源部令第61号）第十五条的规定，我国实行建设项目用地标准控制制度，自然资源部会同有关部门制定工程建设项目用地控制指标、工业项目建设用地控制指标、房地产开发用地宗地规模和容积率等建设项目用地控制标准。地方自然资源主管部门可以根据本地实际，制定和实施更加节约集约的地方性建设项目用地控制标准。房地产开发用地控制指标是上述控制标准中的一项，一般可分为长期、中短期和年度的房地产开发用地计划控制指标。根据《土地利用年度计划管理办法》（国土资源部令第66号）的相关规定，房地产开发用地控制指标包括两个层次：
1.国家级控制指标。国土资源部会同国家发展改革委根据未来三年全国新增建设用地计划指标控制总规模，结合省、自治区、直辖市和国务院有关部门提出的计划指标建议，编制全国土地利用年度计划草案，纳入国民经济和社会发展计划草案，报国务院批准，提交全国人民代表大会审议确定后，下达各地执行。全国土地利用年度计划下达到省、自治区、直辖市以及计划单列市、新疆生产建设兵团。国家级控制指标对省、自治区、直辖市人民政府拟定房地产开发用地总量控制指标起统领性作用。
2.省级控制指标。省级以下国土资源主管部门应当将上级下达的土地利用年度计划指标予以分解，经同级人民政府同意后下达。省、自治区、直辖市国土资源主管部门应当将分解下达的土地利用年度计划报国土资源部。省、自治区、直辖市国土资源主管部门应当根据省级重点建设项目安排、建设项目用地预审和市县建设用地需求，合理确定预留省级的土地利用年度计划指标和下达市县的土地利用计划指标，并保障农村居民申请宅基地的合理用地需求。市县的土地利用年度计划指标应当一次性全部下达。土地利用年度计划一经批准下达，必须严格执行。若土地利用年度计划确定的指标未能被严格执行，则要视情况相应扣减下一年度的指标。同时，为了鼓励地方政府节约用地，上述办法规定，节余的新增建设用地计划指标，经国土资源部（现自然资源部）审核同意后，允许在三年内结转使用。
四、年度出让土地使用权总面积方案的制定
年度出让土地使用权总面积方案，是指市、县人民政府根据省、自治区、直辖市人民政府下达的房地产开发用地控制指标，结合当地的房地产开发对土地需求的实际情况，分年度拟定的出让土地使用权总面积方案。年度出让土地使用权总面积方案一般包括：出让项目的名称、建设规模、投资金额、土地用途、地块数量、总面积等。
五、年度出让土地使用权总面积方案的批准
本条规定，年度出让土地使用权总面积方案须报国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准。通常情况下，省、自治区、直辖市人民政府拟定的年度出让土地使用权总面积方案，应当报国务院批准；市、县人民政府拟定的年度出让土地使用权总面积方案，应当报省、自治区、直辖市人民政府批准。下级人民政府的年度出让土地使用权总面积方案是依据上级人民政府所下达的房地产开发用地控制指标并结合当地的房地产开发对土地需求的实际情况而制定的，为了加强上级人民政府对下级人民政府贯彻执行土地利用年度计划的监督，严格控制出让土地使用权的总面积，本条规定，由上级人民政府对下级人民政府制定的年度出让土地使用权总面积方案进行批准。
从本条可以看出，我国对房地产开发用地实施极为严格的总量控制，由国家设定房地产开发用地的总控制指标，通过省级人民政府，层层下达至市、县级人民政府。地方人民政府拟定年度出让土地使用权总面积方案后，还需报上级人民政府批准后方可实施，体现出很强的行政管理色彩，这是符合我国国情的。在市场经济条件下，作为最为重要、最为稀缺的生产资料之一的土地资源，本应采用市场的方式进行配置，发挥出土地资源最大的效益，然而，我国是人口大国，人多地少，土地资源十分宝贵，要使有限的土地资源在国民经济各个方面被合理地配置和使用，从社会长远发展的角度对各类用地矛盾进行平衡和协调，仅仅依赖市场机制是难以实现的，必须通过政府对市场的必要行政干预才能实现。为此，我国投入了大量行政资源对土地资源的配置进行干预和优化，为的就是能够更加科学、更加合理地配置土地资源，发挥土地资源利用的长期效益，维护国家和人民的根本利益。这既符合我国国情，也与国际惯例相契合。
相关规定
《中华人民共和国土地管理法》第23～24条；《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）第9～10条；《土地利用年度计划管理办法》（国土资源部令第66号）；《节约集约利用土地规定》（国土资源部令第61号）。
第十二条 土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。
直辖市的县人民政府及其有关部门行使前款规定的权限，由直辖市人民政府规定。
条文主旨
本条是关于土地使用权出让方案的拟定、批准与实施程序的规定。
立法背景
土地使用权出让涉及多方利益，必须有计划、有步骤地出让。在土地使用权出让中，负责土地使用权出让的单位不仅要对每幅拟出让地块的位置、用途、年限和其他条件予以明确，还要协调好各部门之间的关系。本条规定，由市、县人民政府制定土地使用权出让的计划和步骤，市、县人民政府土地管理部门负责具体实施，目的在于规范土地使用权出让行为。
条文解读
根据本条规定，土地使用权出让，只能由市、县人民政府有计划、有步骤地进行，出让土地的用途、年限等具体的条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门拟定具体方案，并按照国务院的规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。理解本条，需着重注意以下几点：
一、土地使用权出让只能由市、县人民政府进行
本条特别规定，土地使用权出让只能由市、县人民政府进行，无论是市、县人民政府的下级市辖区、乡或镇人民政府，还是市、县人民政府的上级省级人民政府或者国务院，都不能作为土地使用权出让的主体。此处的市人民政府，是指经国家批准设立的直辖市、设区的市和不设区的市、县级市。此处的县人民政府，是指经国家批准设立的县、民族自治县。
《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释〔2005〕5号）进一步明确了土地使用权出让的主体只能是市、县人民政府，具体的土地使用权出让合同，由市、县人民政府的土地管理部门与土地使用者签订。同时，关于开发区管委会能否作为土地使用权出让的主体，上述解释第二条明确规定：“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。”
二、土地使用权出让须由市、县人民政府有计划、有步骤地进行
我国是人口大国，人多地少，土地资源稀缺。因此，土地使用权的出让必须按一定的计划和步骤进行。具体而言：本条中的“有计划”，是指市、县人民政府应当按照省级以上人民政府下达的土地利用总体规划及相应的控制指标的要求，结合经批准的城市规划和根据当地实际情况编制的年度建设用地计划，对国有土地使用权进行出让。本条中的“有步骤”，是指市、县人民政府应当按照经批准的年度出让土地使用权总面积方案，结合具体的建设项目，有条理地开展。根据《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》（建设部令第22号）第四条之规定，城市国有土地使用权出让的投放量应当与城市土地资源、经济社会发展和市场需求相适应。土地使用权出让、转让应当与建设项目相结合。城市规划行政主管部门和有关部门要根据城市规划实施的步骤和要求，编制城市国有土地使用权出让规划和计划，包括地块数量、用地面积、地块位置、出让步骤等，保证城市国有土地使用权的出让有规划、有步骤、有计划地进行。
三、出让地块的地理位置、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案
在城市规划范围内进行土地使用权出让，不仅涉及土地管理部门的行政管理范围，还会涉及规划部门、建设部门、房产管理部门等多个部门的行政管理范围。具言之，土地使用权出让可能会涉及城市规划、建设项目选址定点、建筑和房屋管理，如新区开发、旧区改造，新建、扩建、改建建筑物、构筑物以及房屋拆迁等多方面的问题。为了使土地使用权出让工作得以顺利进行，土地管理部门需要与有关部门密切地协调和配合。当然，在土地使用权出让中，最为核心的部门无疑是土地管理部门，它代表人民政府具体地管理土地使用权出让工作。为此，本条规定，由市、县人民政府土地管理部门牵头，会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定土地使用权出让方案，以合理、高效地协调各部门之间的工作。
土地使用权出让的具体方案包括拟出让地块的地理位置、用途、年限以及其他条件。地块的地理位置，是指该幅地块的具体区位，一般来说，需要有该幅地块的四至范围。出让用途，是指在该幅土地出让后，用于何种功能或目的，如出让的地块是用于住宅、工业用地，或是用于教育、科技、文化、卫生、体育用地，或是用于商业、旅游、娱乐用地。出让年限，是指土地使用权出让合同中约定的土地使用权的期限。本法第十四条和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）第十二条，根据土地用途的不同，对最高出让年限作了不同规定。土地使用权出让合同对土地使用权期限的约定不得超过法定的最高期限。其他条件，是指除地块的地理位置、用途、年限之外的条件。例如，规划部门会对出让土地设定具体的规划设计条件：根据《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》（建设部令第22号）第五条至第七条之规定，规划部门会在城市国有土地使用权出让前制定控制性详细规划，出让的地块，必须具有城市规划行政主管部门提出的规划设计条件。规划设计条件包括：地块面积，土地使用性质，容积率，建筑密度，建筑高度，停车泊位，主要出入口，绿地比例，须配置的公共设施、工程设施，建筑界线，开发期限以及其他要求。此外，还须将附图作为土地使用权出让合同的组成部分，附图包括：地块区位和现状，地块坐标、标高，道路红线坐标、标高，出入口位置，建筑界线以及地块周围地区环境与基础设施条件。城市国有土地使用权出让、转让合同必须附具规划设计条件及附图。以上都构成本条所称的“其他条件”。
四、土地使用权出让方案的批准和实施
本条规定，土地使用权出让方案，须按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。此处的“国务院规定”原指《国务院关于出让国有土地使用权批准权限的通知》（国发〔1989〕49号），根据该通知规定，政府对有偿出让国有土地使用权的批准权限，应与行政划拨国有土地使用权的批准权限相同，按照1988年《中华人民共和国土地管理法》中关于国家建设用地批准权限的规定，出让国有土地使用权的批准权限为：耕地一千亩以上、其他土地二千亩以上的，由国务院批准；耕地三亩以下，其他土地十亩以下的，由县级人民政府批准；直辖市、自治州人民政府的批准权限，由省、自治区人民代表大会常务委员会决定。各地必须严格执行上述规定，对一次出让国有土地使用权的土地不得“化整为零”，变相扩大批准权限。然而，值得注意的是，上述通知已被2016年6月25日颁布的《国务院关于宣布失效一批国务院文件的决定》（国发〔2016〕38号）所废止。
截至目前，国务院尚未制定新的行政法规对出让国有土地使用权批准权限进行规定。从地方性法规层级看，部分省、直辖市、自治区对出让国有土地使用权批准权限作出了规定。例如，《贵州省土地管理条例》第二十二条规定：“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，使用已批准征收的土地或者转用的农用地，具体建设项目供地的审批权限为：（一）使用土地不足1公顷的，由县级人民政府批准，报省人民政府和市、州人民政府备案；（二）使用土地1公顷以上的，由市、州人民政府批准，报省人民政府备案。”第二十三条规定：“具体建设项目使用土地利用总体规划确定的国有未利用土地的审批权限为：（一）使用土地不足4公顷的，由县级人民政府审批，报市、州人民政府备案；（二）使用土地4公顷以上不足10公顷的，由市、州人民政府审批，报省人民政府备案；（三）使用土地10公顷以上的，由省人民政府审批。”
五、直辖市的县人民政府及其有关部门行使前款规定的权限，由直辖市人民政府规定
本条规定，直辖市人民政府有权对本辖区内出让国有土地使用权的批准权限作出规定。根据这一规定，北京、上海、天津、重庆四个直辖市的人民政府有权对其所辖县人民政府及其有关部门行使本条第一款规定的批准权限作出规定。上述批准权限，既包括对县人民政府出让土地使用权的批准权限，又包括县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门拟定出让方案和县人民政府土地管理部门实施出让方案的批准权限。例如，《重庆市国有土地使用权出让办法》（重庆市人民政府令第68号）第六条第一款规定：“出让的地块、用途、年限、规划设计要求和其他条件，由国土部门会同城市规划、建设、房管部门共同拟定，按国家规定的批准权限报经批准后，由国土部门负责实施。重庆经济技术开发区、重庆高新技术产业开发区范围内的土地使用权出让，由国土部门会同开发区管理机构共同实施。”第八条规定：“土地使用权出让的批准权限与征用土地的批准权限相同。”
相关规定
《中华人民共和国土地管理法》第45条；《中华人民共和国土地管理法实施条例》（国务院令第653号）第22～25条；《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）第9～10条；《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》（建设部令第22号）；《建设用地审查报批管理办法》（国土资源部令第69号）。
第十三条 土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。
商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。
采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。
条文主旨
本条第一款是关于土地使用权出让方式的规定；第二款是关于商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地出让方式的规定；第三款是关于协议出让土地使用权出让金的规定。
立法背景
土地使用权出让方式的合理设计与规范运行，是贯彻城乡融合建设、推动土地管理制度改革的重要内容。一方面，土地使用权出让方式以城镇土地归国家所有为前提，充分发挥市场在配置土地资源上的基础性作用，落实土地用途管制和土地有偿利用；另一方面，出让土地使用权关涉各地政府收入，影响土地使用权受让方利益，与社会公共利益息息相关，是国家宏观经济调控的重要方式。因此，有必要明确土地使用权出让方式。
条文解读
根据本条的规定，土地使用权的出让方式有拍卖、招标及协议三种。此外，依据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）的规定，土地使用权的出让方式还有“挂牌”方式。所谓挂牌出让国有建设用地使用权，是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞价结果确定国有建设用地使用权人的行为。
一、土地使用权出让可以采取拍卖、招标或协议三种方式
（一）拍卖方式
拍卖出让国有土地使用权，是指出让人发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定土地使用者的行为。拍卖方式遵循公开、公平、公正原则，充分引入市场竞争机制，更为真实地反映土地使用权的市场价值，实现土地使用权出让收益最大化。
土地使用权拍卖出让办理程序如下：
1.编制拍卖出让文件。市、县人民政府土地行政主管部门根据出让地块的情况，编制拍卖出让文件，报市、县人民政府批准。
2.发布拍卖出让公告。市、县人民政府土地行政主管部门发布拍卖出让公告，公布拍卖出让宗地的基本情况和拍卖的时间、地点，并为竞买申请人查询出让地块的有关情况提供便利。
3.对竞买申请人进行资格审查。市、县人民政府土地行政主管部门应当审查竞买申请人是否符合资格，经审查合格的竞买申请人领取标志牌并缴纳相应保证金。
4.公开拍卖。实施拍卖的具体程序为：（1）主持人点算竞买人；（2）主持人介绍拍卖宗地的位置、面积、用途、使用年期、规划要求和其他有关事项；（3）主持人宣布起叫价和增价规则及增价幅度，没有底价的，应当明确提示；（4）主持人报出起叫价；（5）竞买人举牌应价或者报价；（6）主持人确认该应价后继续竞价；（7）主持人连续三次宣布同一应价而没有再应价的，主持人落槌表示拍卖成交；（8）主持人宣布最高应价者为竞得人。
5.签订成交确认书。确认拍卖竞得人后，应与竞得人签订成交确认书。
6.签订《国有土地使用权出让合同》。竞得人按成交确认书规定的时间与市、县人民政府土地行政主管部门签订《国有土地使用权出让合同》，支付土地使用权出让金，竞得人支付的竞买保证金可以抵扣，其他竞买人的保证金依法予以退还。
7.受让人依约付清全部土地使用权出让金后，依法办理土地登记，领取国有土地使用权证书。
（二）招标方式
招标出让国有土地使用权，是指市、县人民政府土地行政主管部门发布招标公告，邀请特定或者不特定的公民、法人和其他组织参加国有土地使用权投标，根据投标结果确定土地使用者的行为。招标方式包括公开招标与邀请招标，公开招标促进招标程序的规范运行，增强市场竞争，扩大招标人选择范围，更有机会选择到合适的中标人。在一些不适宜公开招标的重点项目，可以采用邀请招标。《中华人民共和国招标投标法》第十一条规定：“国务院发展计划部门确定的国家重点项目和省、自治区、直辖市人民政府确定的地方重点项目不适宜公开招标的，经国务院发展计划部门或者省、自治区、直辖市人民政府批准，可以进行邀请招标。”
土地使用权招标出让办理程序主要包括招标、投标、开标、评标和中标，具体如下：
1.招标。市、县人民政府土地行政主管部门按照出让计划拟定出让方案，报市、县人民政府批准。
2.发布招标公告或投标邀请书。市、县人民政府土地行政主管部门采用公开招标方式的，应当至少在投标开始日前二十日通过国家指定的报刊、信息网络或者其他媒介发布招标公告，招标公告应当载明招标人的名称和地址、招标项目的性质、数量、实施地点和时间以及获取招标文件的办法等事项。市、县人民政府土地行政主管部门采用邀请招标的，应当向三个以上具备承担招标项目的能力、资信良好的特定的法人或者其他组织发出投标邀请书。
3.对投标申请人进行资格审查。市、县人民政府土地行政主管部门应当对投标申请人进行资格审查，并通知符合条件的投标申请人参加招标活动。
4.投标人响应招标，参加投标竞争。投标人应当具备承担招标项目的能力，按照招标文件的要求编制投标文件，对招标文件提出的实质性要求和条件作出响应，并在招标文件要求提交投标文件的截止时间前，将标书投入标箱。
5.招标人应依招标公告或投标邀请书规定的时间、地点进行开标。招标人按照招标公告规定的时间、地点开标，邀请所有投标人参加。由投标人或者其推选的代表检查标箱的密封情况，当众开启标箱，宣布投标人名称、投标价格和投标文件的主要内容。投标人少于三人的，出让人应当依照本规定重新招标。
6.评标小组根据招标文件的要求进行评标。评标小组由出让人代表、有关专家组成，成员人数为五人以上的单数，评标小组按照招标文件确定的评标标准和方法，对投标文件进行评审。
7.根据评标结果，确定中标人。对能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准，或者能够满足招标文件的实质性要求且价格最高的投标人，应当确定为中标人，招标人与中标人签订成交确认书。
8.签订《国有土地使用权出让合同》。中标人按成交确认书规定的时间与市、县人民政府土地行政主管部门签订《国有土地使用权出让合同》，支付土地使用权出让金，中标人支付的竞买保证金可以抵扣，其他投标人的保证金依法予以退还。
9.受让人依约付清全部土地使用权出让金后，依法办理土地登记，领取国有土地使用权证书。
（三）协议方式
协议出让国有土地使用权，是指市、县人民政府土地行政主管部门以协议方式将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者支付土地使用权出让金的行为。较于拍卖、招标出让方式，协议出让方式公开性、透明度较低，缺少市场竞争，协议出让国有土地使用权应符合一定条件。协议出让国有土地使用权办理程序如下：（1）公开出让信息，接受用地申请，确定供地方式。（2）编制协议出让方案。（3）地价评估，确定底价。（4）协议出让方案、底价报批。（5）协商，签订意向书。（6）公示。（7）签订出让合同，公布出让结果。（8）核发《建设用地批准书》，交付土地。（9）办理土地登记。
二、商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式
（一）商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地的概念
商业用地，是指为商业目的而占用的土地，包括商场、市场、购物中心、饮食业、服务业等用地；旅游用地，是指为旅游目的而占用的土地，包括旅游度假村、旅游度假区、旅游开发区、旅游景点等用地；娱乐用地，是指为娱乐目的而占用的土地，包括娱乐场、歌舞厅、赛马场等用地；豪华住宅用地，是指别墅和其他建筑标准远远高于一般普通标准住宅用地，如高档公寓用地等。
（二）上述用地出让，有条件时应采用拍卖、招标方式，没有条件时可以采用协议方式
相较而言，拍卖、招标出让方式更具公开性、透明度，可以防止土地使用权出让中人为因素干涉导致的腐败现象，对于经营性用途的土地，有条件采用拍卖、招标出让方式时，不应采取协议出让方式。所谓“有条件”，是指土地使用权出让时，有多个市场主体参与拍卖或招标，能够形成市场竞争机制的。为此，我国物权法第一百三十七条规定，设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取拍卖、招标等公开竞价的方式出让。
三、采取协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价
为了加强政府对出让国有土地使用权的宏观调控和管理，保障国有土地资产的收益，协议出让土地使用权的出让金不得低于国家规定确定的最低价，即不得低于新增建设用地的土地有偿使用费、征地（拆迁）补偿费用以及按照国家规定应当缴纳的有关税费之和，有基准地价的地区，协议出让最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70%。协议出让最低价由省、自治区、直辖市人民政府土地行政主管部门拟定，报同级人民政府批准后公布，由市、县人民政府土地行政主管部门实施。依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第三条规定，经市、县人民政府批准同意以协议方式出让的土地使用权，土地使用权出让金低于订立合同时当地政府按照国家规定确定的最低价的，应当认定土地使用权出让合同约定的价格条款无效。当事人请求按照订立合同时的市场评估价格交纳土地使用权出让金的，应予支持；受让方不同意按照市场评估价格补足，请求解除合同的，应予支持。因此造成的损失，由当事人按照过错承担责任。
相关规定
《中华人民共和国物权法》第137条；《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）第13条；《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）；《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第21号）；《协议出让国有土地使用权规范（试行）》（国土资发〔2006〕第114号）；《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）；《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》；《关于进一步治理整顿土地市场秩序中自查自纠若干问题的处理意见》（国土资发〔2003〕365号）。
第十四条 土地使用权出让最高年限由国务院规定。
条文主旨
本条是关于土地使用权出让最高年限的授权性规定。
立法背景
如果不规定土地使用权出让最高年限，将极有可能出现无限期土地使用权，导致土地使用权出让演变为土地所有权买卖，危害我国土地公有制，损害国家作为国有土地所有权人的身份和地位。为此，本条对土地使用权出让最高年限作出了原则性规定，授权国务院制定更为具体的规定。
条文解读
土地使用权出让的最高年限，是指国家将国有土地使用权一次性出让给土地使用者的最高年限。本法第一章总则部分第三条规定：“国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度。但是，国家在本法规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”因此，除划拨国有土地使用权外，任何国有土地使用权都是有期限限制的。理解本条需要注意以下几个方面：
一、规定土地使用权出让最高年限的重要意义
1.表明土地使用权出让并非土地所有权买卖，维护了社会主义土地公有制。土地使用权出让，是指国家作为土地所有权人，将土地使用权从土地所有权中分离，并将土地使用权在一定年限内转让给支付了土地出让金的土地使用者的行为。土地所有权买卖，是指土地所有权人将土地所有权转让给受让人。在土地使用权出让中，土地使用权期限一旦届满，土地使用权即无偿回归至土地所有权人，而土地所有权买卖是对土地的买断，并无期限。我国是社会主义国家，实行土地公有制，土地所有者只能是国家或集体。为了维护土地公有制，本条规定了土地使用权出让最高年限，以避免土地使用权永久使用导致土地所有权虚置的现象，维护了国家作为国有土地所有权人的身份和地位。
2.保护土地使用者在合法年限内对土地进行开发利用的合法权益。在我国，土地使用权是法定的物权，具有相对独立性，土地使用者对依法取得的土地使用权拥有占有、使用、收益和处分的权利，任何单位、个人不得非法干预。然而，我国实行土地公有制，若不规定土地使用权出让的最高年限，极有可能导致无限期土地使用权的出现，使得土地使用权出让演变为土地所有权买卖，违反宪法、法律的强制性规定。为此，本条规定了土地使用权出让的最高年限，使得土地使用者在法律规定和合同约定的年限内，能够不受干涉地、独立地行使土地使用权，保护了土地使用者对土地进行开发利用的合法权益。
二、由国务院规定土地使用权出让最高年限的理由
本条在法律层面上对土地使用权出让最高年限作了原则性规定，授权国务院制定相应的行政法规。这是因为，一方面，不同用途土地使用权的最高年限应当有所区别，法律不宜作出过于具体的规定，否则将影响到法律的连续性和稳定性；另一方面，国务院于1990年5月19日颁布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）第十二条已经对土地使用权最高年限作出了规定，因此在本法草案的审议中，删除了有关土地使用权出让最高年限的具体规定，而只作了原则性规定。
三、土地使用权出让最高年限的具体规定
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）第十二条明确规定：“土地使用权出让最高年限按下列用途确定：（一）居住用地七十年；（二）工业用地五十年；（三）教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；（四）商业、旅游、娱乐用地四十年；（五）综合或者其他用地五十年。”
根据上述规定，土地使用权出让最高年限的确定是按照土地用途划分的，这是因为，不同用途的土地，土地开发利用的收益差异巨大。根据土地用途的不同，划分土地使用权出让的最高年限，体现了国家的土地政策。具体而言，第一，商业、旅游、娱乐用地，一般收益较高，投资回收的期限会相对较短，所以国家规定的最高年限是最少的。第二，工业用地的收益一般低于商业用地，并且，工业是一国国民经济的支柱产业，也是国家综合实力最重要的支撑和保障，为鼓励投资工业，工业用地的最高年限要高于商业用地。第三，教育、科技、文化、卫生、体育用地以及综合或者其他用地，它们一般具有较好的社会效益和低于商业用地的投资收益，因此它们的最高年限和工业用地相同。第四，居住用地涉及广大人民群众的住房问题，为了维护国家、社会的长治久安，前述条例特别规定居住用地的最高年限为七十年，显著高于商业用地、工业用地等用地，是所有类型用地中使用年限最高的。
相关规定
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）第12条。
第十五条 土地使用权出让，应当签订书面出让合同。
土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。
条文主旨
本条是关于签订土地使用权出让合同的规定。
立法背景
土地使用权出让，是由两方实施但牵涉多方的行为，涉及国家利益、土地使用者利益以及各监管部门。因此，必须以书面合同的形式，将土地使用权出让双方的权利义务予以明确并以法律文件的形式固定下来。考虑到拟出让土地所在市、县人民政府土地管理部门对拟出让土地最为了解，本条规定由其代表国家与土地使用者签订土地使用权出让合同。
条文解读
土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门代表国家与土地使用者签订的关于土地使用权出让中双方权利义务关系的合同。
一、土地使用权出让合同必须采用书面合同的形式
凡合同必然具有一定的形式。《中华人民共和国合同法》第十条规定：“当事人订立合同，有书面形式、口头形式和其他形式。法律、行政法规规定采用书面形式的，应当采用书面形式。当事人约定采用书面形式的，应当采用书面形式。”本条规定，土地使用权出让合同必须采取书面形式，即属于法律规定需要采用书面形式的情形。
土地使用权出让合同，是由双方签订但牵涉多方利益的合同，有必要以书面的形式签订，具体理由如下：第一，书面合同具有证据的作用。土地使用权出让合同，涉及的利益面广、金额大，如果允许当事人仅在口头上达成合意，在日后发生争议时，双方不免会就合同是否成立、何时成立，合同是否有效、何时生效，合同的具体内容等发生争议。而一旦双方当事人以书面形式签订土地使用权出让合同，发生争议时，有书面合同为证，如此，上述争议可以被大量避免，甚至杜绝。第二，提示目的。以书面形式签订土地使用权出让合同，可以起到提示双方是否已经就相关条款达成充分合意、是否有遗漏的条款等，避免出现纰漏。
二、土地使用权出让合同必须由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订
本条规定，代表国家与土地使用者签订土地使用权出让合同的主体只能是市、县人民政府土地管理部门。这意味着，无论是市、县人民政府土地管理部门的上级单位，还是市、县人民政府土地管理部门的下级单位都无权代表国家与土地使用者签订土地使用权出让合同。如果有单位违反本条规定，代表国家与土地使用者签订了土地使用权出让合同，根据合同法的相关规定，该合同将因违反法律的强制性规定而归于无效。由此造成的损失，将由缔约双方根据各自的过错程度分担。
本条之所以规定只能由市、县人民政府土地管理部门代表国家与土地使用者签订土地使用权出让合同，是因为城市的规划、建设和发展必须从城市整体考虑，土地使用权出让涉及面广，关涉土地利用总体规划、城市规划、年度建设用地计划、市政配套设施、地租收益等，由市、县人民政府土地管理部门牵头，会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，代表国家签订合同，有利于协调各方关系，有利于维护城市建设与发展的全局性、整体性。
三、土地使用权出让合同的签订程序
根据本条和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）第十一条之规定，由市、县人民政府土地管理部门代表国家与土地使用者签订土地使用权出让合同。土地使用权出让合同的签订一般需要经历以下两个阶段：
第一阶段，在土地使用权出让前，市、县人民政府土地管理部门应协调各方做好以下工作：（1）拟出让土地属农民集体所有的，应先进行土地征收程序。（2）会同城市规划、建设、房产管理部门等共同拟定有关土地使用权出让的用途、年限和其他条件的方案，并按照国务院规定的批准权限报批。（3）将规划设计条件、市政公共设施要求、附图等，编制成具体方案，作为土地使用权出让合同的其他条件。
第二阶段，不同出让方式下，土地使用权出让合同的签订流程有所不同。在以拍卖方式取得土地使用权的情形下，一般需经拍卖、拍买、拍定、签订土地使用权出让合同四个阶段。在以招标方式取得土地使用权的情形下，一般需经招标、投标、定标或决标、签订土地使用权出让合同四个阶段。在以协议方式取得土地使用权的情形下，一般需经六个阶段：一是土地管理部门向土地使用者提供拟出让地块的资料；二是潜在的土地使用者向土地所在地的土地管理部门提出用地申请；三是土地管理部门向选定的土地使用者提供进一步的资料和文件；四是土地使用者向土地管理部门提交开发建设方案、付款方式等文件；五是土地使用者和土地管理部门就土地使用权出让合同的全部条件进行充分、全面的协商；六是签订土地使用权出让合同。
四、土地使用权出让合同的主要内容
土地使用权出让合同一般包括以下内容：
1.缔约主体。缔约主体是指土地使用权出让合同中的出让方和受让方，出让方是代表国家行使土地使用权出让权的市、县人民政府土地管理部门，受让方是土地使用者。
2.土地使用权出让方式和期限。土地使用权出让合同一般应明确约定土地使用权的出让方式，根据本法第十三条规定，土地使用权出让方式分为拍卖、招标或者协议三种。土地使用权还应当约定土地使用权出让的年限，约定的年限应符合本法第十四条以及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）第十二条的规定。
3.出让土地的状况。土地使用权出让合同要标明出让土地的位置、面积、四至界限、土地规划用途、地块编号等具体信息。在出让时，双方对土地状况有特别约定的，也应一并予以记载。
4.土地使用权出让金及付款方式。土地使用权出让金，是指土地使用者为取得土地使用权而向国家支付的费用。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）第十四条之规定，土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内，支付全部土地使用权出让金，逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿。土地使用者除应按照合同约定支付土地使用权出让金外，还应当按照相关法律的规定，支付相应税费。
5.土地开发建设与利用。土地使用权出让合同一般还应约定，土地使用者应在何时开工建设、应在何时竣工等土地开发建设和利用的具体条件，以避免土地使用者取得土地使用权后，迟迟不开发，致使土地资源被闲置、浪费，也为国家行使本法第二十六条规定的土地使用权无偿收回权，明确相应的时间节点。
6.定金及违约责任。土地使用权出让合同可以约定定金，作为履行合同的担保。任何一方不履行合同义务，导致合同解除的，另一方有权要求相对方支付定金。此外，因一方不按照约定履行合同义务，导致另一方受有损失的，受损失的一方可以依据合同，请求相对方承担违约责任。值得注意的是，在土地使用权出让合同因一方违约而解除的情况下，非违约方不得同时主张缔约成本和履行利益损害赔偿。这是因为，非违约方取得履行利益要以付出缔约成本为条件，若同时主张，属重复求偿。
五、本法对土地出让合同的特别规定
关于土地使用权出让合同，本法作了一些原则性的规定，这些规定是：
1.关于土地使用权出让合同的形式的特别规定。按照本条第一款的规定，土地使用权出让应当签订书面出让合同。
2.关于违约责任的特别规定。对这项规定，本法包括两个方面的要求：一方面是土地使用者的违约责任，即土地使用者没有按照合同约定支付出让金的，土地管理部门有权解除合同，并要求违约赔偿；另一方面是土地管理部门的责任，即土地管理部门没有按照合同约定的时间提供约定的土地的，土地使用者有权解除合同，并要求违约赔偿。
3.关于土地使用者改变合同约定的土地使用权用途的特别规定。按照本法规定，土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。
4.关于出让土地使用权的收回的特别规定。按照本法规定，国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。
5.关于土地使用权出让合同届满续期的特别规定。按照本法规定，这项特殊规定主要包括下述三个方面：第一个方面是必须提出申请。土地使用权出让合同届满后，如果土地使用者需要继续使用的，使用者应当至迟于届满前一年提出申请，对于该项申请应当予以批准。但是，根据社会公共利益的需要收回该幅土地的除外。第二个方面是申请批准后必须签订新合同。即如果土地使用者提出的申请经过批准允许续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，并按照新的合同规定支付土地使用权出让金。第三个方面是未申请或者申请未得到批准的土地使用权无偿收回。土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽然申请续期但未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。
6.土地使用权使用合同的解除。按照本法规定，在下列情况下可以解除合同：土地使用者没有按照合同约定支付出让金的，土地管理部门有权解除合同；土地管理部门没有按照合同约定提供土地的，土地使用者有权解除合同。
相关规定
《中华人民共和国合同法》；《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）第8条。
第十六条 土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。
条文主旨
本条是关于土地使用权出让合同中受让方支付出让金的义务以及违约责任的规定。
立法背景
本条意在规定土地使用者支付出让金的义务，并明确了在受让人违约未支付出让金时，出让人有权解除土地使用权出让合同并要求违约损害赔偿，这维护了土地使用权出让人的合法权益。
条文解读
一、土地使用权出让金的标准
根据本法第十三条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）第十三条之规定，我国国有土地使用权出让的方式有三种，即协议、招标和拍卖。在招标和拍卖这两种出让方式中，一般由出让方先确定一个底价，再通过引入竞争机制确定土地出让价格。通过招标和拍卖的方式出让国有土地使用权是利用市场配置国有经营性建设用地的有效方式，通过土地市场的供求关系确定土地出让价格，充分体现了公开、公平、公正竞争和诚实信用的市场基本原则，符合社会主义市场经济体制的基本方向。有招标和拍卖条件的，要尽量采取招标和拍卖的方式进行土地使用权出让，用市场机制配置土地资源，按“价高者得”原则取得土地，既能维护国家作为土地所有权人的合法权益，又符合市场优化配置土地资源的基本原则和要求，同时还可以抑制行政权力干预市场，从源头上杜绝权力寻租的现象，这对于防范土地出让领域的腐败具有重要意义。
同时，需要指出的是，并不是所有类型的土地都适宜采取招标和拍卖的方式进行出让。例如，一些公益事业用地、国家机关用地本身就不适宜作为市场经济调整的对象，对于这类土地的出让不宜采取招标和拍卖的方式进行，还有一些土地使用权的出让本身难以形成有效的价格竞争机制，也不宜采取招标和拍卖的方式进行出让。必须注意的是，由于缺乏价格竞争机制，以协议方式出让土地使用权极易导致权力寻租和非法低价转让土地的现象，从而导致国家利益的不当受损。因此，规范协议出让最低价格标准至关重要。《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第21号）第五条规定：“协议出让最低价不得低于新增建设用地的土地有偿使用费、征地（拆迁）补偿费用以及按照国家规定应当缴纳的有关税费之和；有基准地价的地区，协议出让最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70%。低于最低价时国有土地使用权不得出让。”
二、依照土地使用权出让合同的约定，向土地使用权出让人支付出让金是土地使用权受让人的主要合同义务
土地使用权出让法律关系，是市、县人民政府土地行政管理部门代表国家与土地使用权受让人签订土地使用权出让合同而形成的合同法律关系。在该合同法律关系中，土地使用权受让方的主要义务是支付相应的土地出让金；按照合同约定的用途和要求使用土地；土地使用期限届满后返还土地等。以北京市国土资源局于2006年1月12日发布的《北京市国有土地使用权出让合同》（招标拍卖挂牌方式）（京国土用〔2006〕33号）为例，该示范合同第四章“土地费用及支付方式”专章约定了土地出让金的构成及其交纳期限等内容，可以说，土地使用权受让人交纳土地出让金是其主要合同义务。
三、土地使用权受让人未如约支付出让金时，出让方享有合同解除权，可以依法解除土地使用权出让合同
本条规定的出让方合同解除权属于法定合同解除权，即无论土地出让合同是否对上述合同解除权作出约定，土地使用权出让人都可以根据本条规定，享有合同解除权。这是为了更好地保护国家作为土地使用权出让人的利益。本条规定的合同解除权还具有坚实的合同法理基础。《中华人民共和国合同法》第九十四条规定：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。”上述条文中的第二项、第三项、第四项、第五项都可以成为本条规定的合同解除权的法理基础。
四、土地使用权受让人未如约支付出让金构成违约，应承担违约责任
土地使用权受让人未按照合同约定支付土地出让金，构成对合同约定的违反，将给出让方造成损害，应当承担违约损害赔偿责任。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）第十四条规定：“土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内，支付全部土地使用权出让金。逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿。”也就是说，土地使用权受让人必须在签订土地使用权出让合同后六十日内支付全部的土地出让金，若土地使用权出让合同对支付期间有更短的约定的，依照合同约定。土地使用权受让人未按照合同约定如期支付土地出让金，将给出让方造成损失，主要有：一是签订出让合同的缔约成本，相关部门要花费很多行政资源用于拟订出让方案、实地勘察、发布公告等一系列工作；二是使得土地出让方失去了与其他潜在土地使用权受让人缔约并履行合同的机会；三是造成土地的闲置，影响土地出让人对土地的收益；四是资金占用的成本，资金是有时间价值的，土地使用权受让人迟延履行支付出让金的义务，将使出让方受到利息上的损失。
相关规定
《中华人民共和国合同法》第94条；《中华人民共和国土地管理法》第55条；《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）第50条；《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第21号）第5条；《国务院关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》（国发〔1989〕38号）。
第十七条 土地使用者按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，市、县人民政府土地管理部门必须按照出让合同约定，提供出让的土地；未按照出让合同约定提供出让的土地的，土地使用者有权解除合同，由土地管理部门返还土地使用权出让金，土地使用者并可以请求违约赔偿。
条文主旨
本条是关于土地管理部门按照合同约定提供出让土地的义务以及违约责任的规定。
立法背景
本条意在规定土地使用权出让人出让土地的义务，并明确了出让人未按约定出让土地的，土地使用者有权解除土地使用权出让合同并要求违约损害赔偿，这维护了土地使用权受让人的合法权益。
条文解读
一、土地使用者如约支付土地出让金，是市、县人民政府土地管理部门按照土地使用权出让合同的约定提供出让土地的前提条件
土地使用权出让合同成立并生效后，土地使用者并不能马上要求土地管理部门提供出让土地，而是必须按照合同的约定，支付土地出让金后，才可要求土地管理部门提供出让土地。市、县土地管理部门在收到土地出让金后，才可以按照合同约定向土地使用者提供出让土地，并办理土地使用权登记手续，为土地使用权人颁发国有土地使用证。土地使用者在完成土地使用权登记手续，记载于不动产登记簿后，才取得土地使用权。实践中，市、县人民政府土地管理部门与土地使用权人签订土地使用权出让合同时，都会在合同中明确，土地使用者在支付土地出让金后，才可申请办理土地使用权登记，领取《国有土地使用证》。例如，《北京市国有土地使用权出让合同》（招标拍卖挂牌方式）（京国土用〔2006〕33号）第二十一条约定：“受让方在支付本合同约定全部政府土地收益、《土地开发建设补偿协议》约定的全部补偿费用及国家规定的契税等费用后，应按规定申请办理土地使用权登记，领取《国有土地使用证》。”
二、按照土地使用权出让合同提供出让土地是市、县人民政府土地管理部门的主要合同义务
土地使用者与市、县人民政府土地管理部门签订土地使用权出让合同并支付土地使用权出让金的主要目的，就是要取得目标土地使用权，对目标土地实现占有、使用、收益和处分，这是土地使用者最为根本的合同权利。因此，按照土地使用权出让合同的约定提供出让土地，是市、县人民政府土地管理部门最为根本、最为主要的合同义务。土地管理部门提供的出让土地，必须符合合同约定的时间、地理位置、四至范围等。出让土地的基本状况一般会在土地使用权出让合同中明确约定。例如，《北京市国有土地使用权出让合同》（招标拍卖挂牌方式）（京国土用〔2006〕33号）第四条约定：“出让土地位置：××××××××。”第五条约定：“出让土地面积为平方米。其四至范围如本合同附图所示。出让土地规划建筑面积为××××平方米，其中规划地上建筑面积为××××平方米（其中用途××××平方米、××××用途××××平方米、××××用途××××平方米），规划地下建筑面积为××××平方米（其中地下车库面积××××平方米，其他经营性面积××平方米，用途为××××，非经营性面积×××平方米）。该地块还应符合×××××××《规划意见书》的其他要求。上述各项的准确面积以该项目竣工后有资质的测绘单位的实际测量结果为准，并按实际测绘面积调整合同地价款。”第六条约定：“土地规划用途：××××××××××。”为了保护土地使用者的合法权益，消除其顾虑，本条对土地管理部门在土地使用权出让合同中的主要义务予以明确。
三、土地管理部门未按照土地使用权出让合同的约定提供出让土地的，土地使用权受让人有权要求解除合同并主张违约损害赔偿
土地使用者在土地使用权出让合同中最主要的权利，就是要求土地管理部门提供出让土地，并依法取得土地使用权。如果土地使用者在支付了全部土地出让金后，土地管理部门却没有依照出让合同的约定提供出让土地并依申请办理土地使用权登记的，土地使用者的主要合同权利就无法实现，其当然有权要求解除合同。这与《中华人民共和国合同法》第九十四条的法理依据是一致的。本法第十六条规定，土地使用者不按照出让合同约定支付土地出让金时，土地管理部门有权解除出让合同并可以要求违约损害赔偿。此外，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第四条规定，土地使用权出让合同的出让方因未办理土地使用权出让批准手续而不能交付土地，受让方请求解除合同的，应予支持。在土地使用权出让合同被解除后，土地管理部门须返还土地出让金，并承担相应的违约损害赔偿责任。
在土地使用权出让法律关系中，因土地管理部门未按照合同约定提供出让土地，给土地使用者造成的损失可能有：一是资金占用成本，资金是有时间价值的，在土地管理部门未能如约提供出让土地时，应当赔偿土地使用者资金占用损失；二是缔约成本，土地使用者为取得目标土地使用权，需要付出大量的人力、物力用于制作投标书、商业调查、资金调配等工作；三是履行利益损失，若土地出让合同顺利如约履行后，土地使用者能够取得相应的商业利益，依照合同法原理，这部分利益也是土地使用者可以主张的损失。然而，值得注意的是，我们认为，资金占用成本、缔约成本、履行利益损失三者并不能同时被主张，理由在于，同时主张资金占用成本、缔约成本与履行利益损失存在对损失重复计算问题。因为，履行利益是合同被完全履行后，土地使用者获得的利益，而资金占用成本和缔约成本是合同能够被完全履行所必须付出的成本。所以，若土地使用者主张土地管理部门赔偿履行利益，其就不能同时要求土地管理部门赔偿资金占用成本与缔约成本，反之亦然。
相关规定
《中华人民共和国合同法》第94条；《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）第15条。
第十八条 土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。
条文主旨
本条是关于土地使用者改变土地用途的审批程序以及调整土地使用权出让金的规定。
立法背景
我国实施土地用途管制制度，土地用途的变更必须经人民政府规划部门的同意后方可变更。并且，不同使用性质的土地经济价值差异巨大，为保护土地使用权出让双方的合法权益，变更土地使用性质的同时，也需要调整土地使用权出让金。
条文解读
一、土地用途及其管制制度
土地用途，一般是指土地的使用性质。根据《中华人民共和国土地管理法》第四条之规定，我国实行土地用途管制制度，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。为了保证粮食安全，我国严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）第十二条进一步将国有土地使用权细化为居住用地；工业用地；教育、科技、文化、卫生、体育用地；商业、旅游、娱乐用地；综合或者其他用地。以上不同使用性质的土地，其最高出让的年限都有所不同，如居住用地为七十年、工业用地为五十年。
二、土地用途改变的审批
土地用途的改变，一般是指改变土地的使用性质。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，我国实行土地用途管制制度，由市、县人民政府城市规划行政主管部门根据土地利用总体规划明确土地用途。因此，土地用途虽然是在土地使用权出让合同中约定的，但是仅有市、县土地管理部门和土地使用者的合意仍无权直接对土地用途进行变更或调整，还需取得市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意。《中华人民共和国土地管理法》第五十六条规定，建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府自然资源主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）亦有类似的规定，该条例第十八条规定，土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。
根据上述法律、法规规定，土地用途的改变既需要市、县土地管理部门的同意，还需要市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，但并不是说土地使用者如要改变土地用途，必须同时向上述两个部门提出申请。实践中的做法是，土地使用者如确需改变土地用途的，可以向市、县土地管理部门提出申请，经土地管理部门同意后，由土地管理部门报规划行政主管部门审批，经规划行政主管部门同意后，由土地管理部门负责与土地使用者签订土地使用权出让合同变更协议或者根据改变后的土地用途重新签订土地使用权出让合同。
三、土地用途改变对土地使用权出让合同的影响
土地用途的改变会引起土地出让年限、土地使用权出让金标准和土地使用条件等一系列内容的变化。因此，土地使用权出让合同也必须依照法律的相关规定进行变更，或者依照改变后的土地用途重新签订土地使用权出让合同。
首先，土地用途的改变会导致土地出让最高年限的改变。例如，原土地用途为居住用地，出让年限为七十年，若将居住用地改为商业用地，则必须依照法律法规的规定，变更或重新签订土地使用权出让合同，使土地使用权出让期限不超过四十年。
其次，土地用途的改变将会引起土地使用权出让金标准的改变。不同土地用途的经济价值存在显著差异，如工业用地改为商业用地，一般情形下需要调增土地出让金，并依照法律法规的规定，变更或重新签订土地使用权出让合同。依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第五条规定，受让方经出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门同意，改变土地使用权出让合同约定的土地用途，当事人请求按照起诉时同种用途的土地出让金标准调整土地出让金的，应予支持。实践中，土地出让方和土地使用者往往会对变更土地出让金的标准加以约定。譬如，《北京市国有土地使用权出让合同》（招标拍卖挂牌方式）（京国土用〔2006〕33号）第十二条约定：“出让土地的使用条件经出让方和城市规划管理部门审查批准后发生变化，需要补交地价款的，补交价款全部为政府土地收益，出让方和受让方应签订出让合同变更协议，调整政府土地收益，政府土地收益按如下标准进行调整：（一）地上经营性建筑面积增加的，增加的建筑面积按土地成交单价补交政府土地收益；地上经营性建筑面积减少的，政府土地收益不变。（二）地下经营性建筑面积增加的，增加的地下车库面积按政府土地收益单价的三分之一补交政府土地收益，增加的其他经营性面积按土地成交单价的三分之一补交政府土地收益。地下经营性建筑面积减少的，政府土地收益不变。（三）规划为多种用途的，出让时均全部按_____用途收取政府土地收益。规划方案确定后，对调整为_____用途的建筑面积，受让方应按_____元每建筑平方米补交政府土地收益。”
最后，需要指出的是，土地用途改变对土地使用权出让合同的影响并非仅限于土地出让年限和土地使用权出让金标准，本部分对土地出让年限和土地使用权出让金标准进行特别释义是因为土地用途的改变对上述二者的影响是最为显著的。除此之外，根据具体的情况，土地用途的改变还将影响土地使用者和土地出让者之间一些更为具体的、细节的权利与义务的关系，如土地使用条件的变化、土地开发建设与利用计划的变化等。此外，依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第六条规定，受让方擅自改变土地使用权出让合同约定的土地用途，出让方请求解除合同的，应予支持。
相关规定
《中华人民共和国土地管理法》第56条；《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第18条；《中华人民共和国合同法》。
第十九条 土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发。土地使用权出让金上缴和使用的具体办法由国务院规定。
条文主旨
本条是关于土地使用权出让金上缴和使用的规定。
立法背景
土地使用权出让金是国家不使用土地而带来的收益，应上缴国家财政；同时，土地使用权出让金“取之于土，用之于土”，用于城市基础设施建设和土地开发，可以实现城市建设资金的良性循环。
条文解读
一、土地使用权出让金是土地使用者为取得土地使用权而向国家支付的对价
土地使用者需要支付土地出让金的情况有三种：一是土地使用者与市、县土地管理部门订立土地使用权出让合同后，土地使用者依照法律规定和合同的约定，向市、县土地管理部门支付土地使用权出让金。二是土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地，并于土地使用权年限届满前一年申请续期，经土地管理部门批准后，与土地管理部门重新签订土地使用权出让合同，土地使用者依照新签订的土地使用权出让合同支付续期的土地使用权出让金。三是土地使用权尚在使用年限内，土地使用者申请变更土地用途，并经市、县土地管理部门和规划行政主管部门同意，由市、县土地管理部门与土地使用者变更或重新签订土地使用权出让合同，土地使用者依照变更后或新签订的土地使用权出让合同支付土地出让金。
二、土地使用权出让金的上缴根据《中华人民共和国土地管理法》的规定、本条规定和国务院及财政部的有关规定进行
根据《国务院关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》（国发〔1989〕38号）的规定，凡进行国有土地使用权有偿出让的地区，其出让收入必须上缴财政，其中40%上缴中央财政，60%留归地方财政，不论是上缴中央财政还是上缴地方财政的收入都要专款专用。2004年，《国务院关于将部分土地出让金用于农业土地开发有关问题的通知》（国发〔2004〕8号）提出：为切实保护耕地，加强粮食综合生产能力建设，抑制城市盲目扩张，促进城乡协调发展，国务院决定从2004年起将部分土地出让金用于农业土地开发。一是，关于土地出让金用于农业土地开发的用途。按照“取之于土，用之于土”的原则，将部分土地出让金专项用于土地整理复垦、宜农未利用地开发、基本农田建设以及改善农业生产条件的土地开发。二是，关于土地出让金用于农业土地开发的比例。土地出让金用于农业土地开发的比例，由各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府根据不同情况，按各市、县不低于土地出让平均纯收益的15%确定。土地出让平均纯收益的具体标准由财政部、国土资源部确定。三是，关于用于农业土地开发的土地出让金的管理。用于农业土地开发的土地出让金纳入财政预算，实行专项管理。四是，关于用于农业土地开发的土地出让金的监督。2019年中央1号文件，《中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》，进一步提出：按照“取之于农，主要用之于农”的要求，调整完善土地出让收入使用范围，提高农业农村投入比例，重点用于农村人居环境整治、村庄基础设施建设和高标准农田建设。
三、土地管理部门可以在土地使用权出让金中提取土地出让业务费
根据《财政部、国土资源部、中国人民银行关于建立国有土地收支统计报表体系的通知》（财综〔2007〕29号），土地出让业务费，是指按照财政部门核定的预算，从土地出让收入中安排用于出让土地需要支付的土地勘测费、评估费、公告费、场地租金、招拍挂代理费和评标费用等支出。按照《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》（〔89〕财综字第94号）的相关规定，土地出让主管部门可以从其所获土地使用权出让收入中提取土地出让业务费，各地提取业务费的具体比例由财政部门核定，一般不超过出让收入的2%，如有特殊情况，可适当提高比例，但最高不得超过5%。然而，《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》（〔89〕财综字第94号）已经于2006年被财政部颁布的《关于公布废止和失效的财政规章和规范性文件目录（第九批）的决定》（财政部令第34号）废止。目前，财政部并未就土地出让业务费提取出台新的实施办法。也就是说，在全国层面，土地出让业务费的提取比例尚未被明确规定。一些地方政府在参考《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》（〔89〕财综字第94号）关于土地出让业务费的提取比例的基础上，制定了地方的规范性文件。例如，江苏省财政厅发布的《关于国有土地使用权出让收支管理办法的通知》规定，土地出让业务费由各级财政部门在出让金收入中核定，按照不超过当年招、拍、挂和协议出让土地总价款实际缴库的2%列入部门预算（原则上苏北不超过2%、苏中不超过1.5%、苏南不超过1%），实行以收定支，据实列支，不再另行计提。
四、土地使用权出让金所得收入需列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发
根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）的规定，土地出让收支全额纳入预算，实行“收支两条线”管理。具体而言，从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”。在地方国库中设立专账，专门核算土地出让收入和支出情况。建立健全年度土地出让收支预决算管理制度。每年第三季度，有关部门要严格按照财政部门规定编制下一年度土地出让收支预算；每年年度终了，有关部门要严格按照财政部门规定编制土地出让收支决算。同时，按照规定程序向同级人民政府报告，政府依法向同级人民代表大会报告。编制年度土地出让收支预算要坚持“以收定支、收支平衡”的原则。土地出让收入预算按照上年土地出让收入情况、年度土地供应计划、地价水平等因素编制；土地出让支出预算根据预计年度土地出让收入情况，按照年度土地征收计划、拆迁计划以及规定的用途、支出范围和支出标准等因素编制；其中，属于政府采购范围的，应当按照规定编制政府采购预算。
根据本条规定，土地出让金要用于城市基础设施建设和土地开发，这是为了推动城市建设和土地的开发利用，形成良性循环，具体办法由国务院规定。根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号），土地出让收入使用范围包括：（1）征地和拆迁补偿支出。包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费。（2）土地开发支出。包括前期土地开发性支出以及按照财政部门规定与前期土地开发相关的费用等。（3）支农支出。包括计提农业土地开发资金、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出以及农村基础设施建设支出。（4）城市建设支出。包括完善国有土地使用功能的配套设施建设支出以及城市基础设施建设支出。（5）其他支出。包括土地出让业务费、缴纳新增建设用地土地有偿使用费、计提国有土地收益基金、城镇廉租住房保障支出、支付破产或改制国有企业职工安置费支出等。国务院在本条的授权下，对土地出让金的使用范围进行了明确和细化，规范了土地出让收入使用范围，支出的方向重点向新农村建设倾斜。
相关规定
《中华人民共和国土地管理法》第55条；《中华人民共和国土地管理法实施条例》（国务院令第653号）第50条；《国务院关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》（国发〔1989〕38号）；《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）；《新增建设用地土地有偿使用费资金使用管理办法》（财建〔2012〕151号）；《财政部、国土资源部、中国人民银行关于建立国有土地收支统计报表体系的通知》（财综〔2007〕29号）。
第二十条 国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。
条文主旨
本条是关于出让土地使用权提前收回的特别规定。
立法背景
在一些特殊情况下，国家根据社会公共利益的需要，可能需要提前收回土地使用者依法取得的土地使用权，本条即是对国家提前收回土地使用权的权力及其行使条件的规定。
条文解读
本条规定，土地使用者依法取得的土地使用权，原则上，国家不得提前收回，因为土地使用权构成土地使用者的合法财产，是《中华人民共和国物权法》设定的用益物权，任何人不得随意侵犯。然而，在某些特殊情况下，根据公共利益的需要，国家可以依照法定程序，终止土地使用权出让合同，提前收回土地，同时，根据土地使用权的剩余年限和土地开发的实际情况对土地使用者予以补偿。理解本条需要着重注意以下几个方面：
一、国家原则上不提前收回土地使用者依法取得的土地使用权
国家提前收回土地使用权，是指国家在土地使用权出让合同约定的年限尚未届满时，收回全部或部分的出让土地使用权。土地使用权出让合同一经成立生效，即产生法律效力，约束土地出让方和土地使用者。在土地使用权出让合同中，市、县土地管理部门作为土地出让方，其最主要的合同义务就是依照合同约定提供出让的土地使用权，并保证土地使用者在合同约定的年限和最高法定年限内依照法律和合同使用该幅土地。通常情况下，除非土地使用者在履行土地使用权出让合同时严重违约，否则国家无权解除土地使用权出让合同，提前回收土地。若允许国家随意地解除土地使用权出让合同，提前收回土地，将会严重损害土地使用者的利益，同时也会危害土地使用权出让市场的正常秩序，损害社会公共利益。因此，国家不能随意提前收回土地使用权。土地使用者依法取得的土地使用权不但受土地使用权出让合同法律关系的保护，亦受物权法律关系的保护。根据《中华人民共和国民法总则》第一百一十四条和《中华人民共和国物权法》第十二章之规定，出让土地使用权属于用益物权，任何单位和个人非经正当程序不得侵犯，国家亦不例外。
二、国家提前收回土地使用权必须以“特殊情况和社会公共利益的需要”为前提
本条规定“在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回”。因此，国家要提前收回土地，不但需要以“特殊情况”为前提，还要以“社会公共利益的需要”为目的。对于何谓“特殊情况”，法律难以对其内涵和外延作一个准确的定义和划分，一般而言，“特殊情况”往往是指在土地使用权出让合同签订之前未能预料到的，极为特殊的情形，如国家土地利用总体规划、城市规划发生重大变更，需要将已出让土地改作他用。对于“社会公共利益的需要”，并不是指一个特定的单位或者个人的需要，而是指全体人民的利益和国家的整体利益。“社会公共利益”的内容比较模糊，难以被准确概括和全面列举。法律对于谁有权对社会公共利益进行界定亦没有特别明确的规定。从现有的法律看，法律对在何种情况下可以构成提前收回土地使用权的“社会公共利益”有部分列举。例如，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的，有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。此外，对于“社会公共利益”的理解，也可以参照《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定。
需要特别注意的是，如要适用本条提前收回土地使用权，则必须是既发生了特殊情况，也是根据社会公共利益的需要。如果只是发生了特殊情况，而不是根据社会公共利益的需要；或者说是根据社会公共利益的需要，却没有发生特殊情况，都不能提前收回土地使用权。因此，本条从立法上对国家提前收回土地使用权的权力进行了一个限制，既保护了土地使用者的合理预期和合法权益，也保留了国家提前收回土地使用权的权力，是一个较为恰当的做法。在实践中，土地使用权出让合同一般也会对提前收回土地使用权作出约定。例如，《北京市国有土地使用权出让合同》（招标拍卖挂牌方式）（京国土用〔2006〕33号）第二十七条约定：“对受让方依法取得的土地使用权，在本合同约定的使用年限届满前不收回。在特殊情况下，根据社会公共利益需要依法提前收回土地使用权的，出让方（代表国家）应当依照法定程序报批，并根据收回时地上建筑物、其他附着物的价值和剩余年期土地使用权价格给予受让方适当补偿。在出让方支付补偿费用后，受让方应当按期腾退土地。”
三、国家作出提前收回土地的决定属于行政处理行为
国家在特殊情况下，根据社会公共利益的需要收回土地使用权，是国家基于公权力对土地使用者土地使用权的一种处理。根据《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》（〔1997〕国土〔法〕字第153号）之规定，人民政府土地管理部门依照本条和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）第四十二条的规定在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，人民政府或者土地管理部门依照法律程序提前收回出让的国有土地使用权，属于行政处理决定。
四、国家提前收回土地使用权需要给予土地使用者相应的补偿
国家在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，提前收回土地使用权，必然会给土地使用者造成经济损失，国家应当给予相应的补偿。我国其他法律中也有类似的规定。例如，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地，提前收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。再如，《中华人民共和国物权法》第一百四十八条规定，建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。在国家提前收回土地使用权的情况下，国家理应补偿土地使用者。这种补偿包括两种：一是退还土地使用权剩余年限的土地出让金。如果土地使用权剩余年限较长的，应给予更多的补偿，反之亦然。二是根据土地开发的实际情况，对土地开发支出、地上构筑物及建筑物等进行补偿。在补偿前，土地管理部门应当委托有关机构对土地资产及其地上物进行科学合理的评估。土地管理部门确认后，应与土地使用者进行充分沟通，商定补偿的标准、数额、支付方式和期限等内容，并达成补偿协议。
五、依法提前收回土地使用权的土地使用者拒不交还土地的，国家可以施以相应的处罚
根据《中华人民共和国土地管理法》第八十一条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（国务院令第653号）第四十三条之规定，依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令交还土地，处以罚款，罚款额为非法占用土地每平方米10元以上30元以下。
相关规定
《中华人民共和国土地管理法》第45、58、81条；《中华人民共和国土地管理法实施条例》（国务院令第653号）第43条；《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）第41～42条；《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》（〔1997〕国土〔法〕字第153号）。
第二十一条 土地使用权因土地灭失而终止。
条文主旨
本条是关于土地使用权终止的规定。
立法背景
土地可能会由于地震、洪水等自然灾害或其他人为因素而发生地质构造或地貌的巨变，使得土地丧失原有的利用价值，此时，土地使用者取得的土地使用权已经没有任何经济上或法律上的意义，因此法律规定土地使用权因土地灭失而终止。
条文解读
土地的灭失，是指在土地使用权出让合同约定的土地使用年限内，由于地震、洪水等自然灾害或其他人为因素，使得土地的地质构造或者地貌改变造成土地消灭。土地的消灭并非物理学意义上的消灭，而是指土地丧失原有的利用价值。例如，地震使得原有的平地变成了峡谷，洪水使得原有的峡谷变成了湖泊等。在上述情形下，土地使用者在客观上已经不能按照原来的土地使用权出让合同的约定开发和利用土地。基于这种情况，法律规定，土地灭失的，土地使用权同时终止。理解本条需要注意以下几个方面：
一、土地灭失并非土地在物理学意义上的消灭，而是指丧失了原有的利用价值
一般情况下，土地本身并不会在物理学意义上灭失。本条所称的土地灭失，是指土地因地震、洪水等自然灾害或其他人为因素导致土地丧失了原有利用价值的情形。通常包括以下情形：一是土地形态变化，导致丧失利用价值。例如，因地质运动，土地开裂为峡谷，此时土地使用权终止。二是土地形态发生变化，仍有利用价值，但是与土地使用权出让合同约定的土地用途不符，此时也视为土地灭失，土地使用权亦终止。例如，洪水导致峡谷变成湖泊，虽然湖泊可以从事养殖活动，但是与原土地使用权出让合同约定的土地用途不符。
二、土地灭失后，土地使用权终止
在我国，土地所有权归国家和农民集体所有，特定的单位或者个人只能取得一定用途的土地使用权，并非对土地这一客观存在全方位的使用权。取得土地使用权的单位或者个人仅能在法律和合同约定的土地用途内对土地加以利用。一旦该幅土地因灭失而在特定的用途内不再具有利用价值，土地使用者的土地使用权就归于消灭。
三、因土地灭失导致土地使用权终止的，土地出让金不予返还
在土地使用者按时支付了土地出让金，土地出让者按照法律规定和土地使用权出让合同的约定交付了出让土地，并为土地使用者办理了土地使用权登记，颁发土地使用证后，土地灭失的风险就由土地出让方转移给了土地使用者。在转让后的期间，一旦土地发生灭失，其产生的全部风险将由土地使用者来承担，土地使用者无权请求返还已经缴纳的土地出让金。但是，国家可以基于公平原则和救助的目的，对因土地灭失而产生的损失予以适当的分担。
相关规定
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）第39条。
第二十二条 土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。
土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。
条文主旨
本条是关于土地使用权出让年限届满的法律后果和续期的规定。
立法背景
土地使用权是有年限的用益物权，年限届满后该如何处理关涉国家和土地使用者的利益？本条规定，土地使用者申请续期的，应以续期为原则，不续期为例外，较好地平衡了国家和土地使用者之间的利益。
条文解读
根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）第三十九条之规定，土地使用权因土地使用权出让合同规定的使用年限届满而终止。土地使用权是基于土地所有权而设定的附有期限的法定用益物权，期限届满后，土地使用权终止，而土地所有权依然存续。土地使用权出让合同约定的使用年限届满后，土地使用者应当将土地返还给土地所有者，这是国家作为土地所有权人身份和地位的体现，也是契约精神的体现。需要考量的是，土地使用者已经长期占有和使用土地，对土地及其周边情况较为熟悉和了解，通常情况下，由土地使用者继续使用土地能够更好地发挥出土地的效益。然而，国家作为土地所有权人，对于土地拥有占有、使用、收益和处分的权利。为了平衡国家和土地使用者双方的利益，本条规定，土地使用权到期后，土地使用者可以申请续期，但需要重新签订土地使用权出让合同，并支付土地使用权出让金。若不续期或者续期申请未被批准的，土地使用权及其地上建筑物、附着物由国家无偿取得。理解本条需要注意以下几个方面：
一、土地使用权出让年限届满后，土地使用者可以申请续期
土地使用者申请续期的，续期合同的年限依照本法第十四条和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）第十二条的规定确认。经市、县人民政府土地管理部门批准续期后，双方应重新签订土地使用权出让合同。此外，依据物权法第一百四十九条之规定，住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。
二、土地使用权出让年限届满后，土地使用者需要继续使用土地的，应当于届满前一年申请续期
之所以要求土地使用者在土地使用权期限届满前一年提出申请，是因为土地使用权的续期对于土地出让方和土地使用者都具有重大影响，尤其是代表国家出让土地使用权的市、县人民政府土地管理部门，其需要根据法律法规的规定，结合最新的土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地规划以及当时社会经济发展的需求，综合考虑，决定是否同意续期。如果土地管理部门批准续期的，土地管理部门需要组织相关单位和机构对该幅土地的土地出让金进行重新评估，并与土地使用者签订新的土地使用权出让合同，土地使用者需要依照新的土地使用权出让合同的约定按时缴纳土地出让金。如果土地管理部门根据社会公共利益的需要，不批准续期，将该幅土地另作他用的，土地管理部门需要对该幅土地进行重新勘探、评估，做好该幅土地出让前的准备工作，提前向社会发布出让公告，并尽可能地缩短土地闲置的真空期，以使土地能够被充分地利用，发挥出土地的最大效益。
三、土地使用者提出续期申请的，除根据社会公共利益需要收回该幅土地外，应当批准续期
本条规定，原则上土地管理部门应批准土地使用者提出的续期申请，主要基于以下几点考量：一是最大限度地发挥土地的效益。原土地使用者依法取得土地使用权后，依照土地使用权出让合同的约定开发和利用土地时，势必会投入大量的人力、物力、财力，形成地上的建筑物和构筑物，若是商业地块的，还可能会拥有完善的商业运行模式。如若不允许其申请续期，那么土地使用权到期后，包括土地使用权及其地上建筑物、附着物在内的财产都将收归国有，然而，与原土地使用者相比，国家也难以在短时间内，对该幅土地进行运营，这必然会造成土地资源和社会资源的浪费。因此，原则上，经土地使用者申请，应批准续期。二是为了维持和保障人民生活的需要。土地上的建筑物或附着物，可能是住宅、公园等人民生活必备的设施，也可能是超市、商场等商业设施，如果土地使用权到期后不能够续期，势必会造成房屋所有权人因丧失了土地使用权而失去了房屋所有权，超市、商场等为人民生活提供必需的物质、文化资料的场所关闭，影响人民的正常生活。因此，经土地使用者申请，如无特殊情况，应批准续期。然而，这也并不是说，国家在任何场合下都必须批准土地使用者的续期申请。为了社会公共利益的需要，市、县土地管理部门可以依照法律法规的规定，不批准续期并无偿收回该幅土地上的土地使用权及其建筑物和附着物。
四、土地使用权被批准续期的，土地使用者应当与土地管理部门重新签订土地使用权出让合同，并支付土地使用权出让金
从土地使用权出让，到土地使用权出让年限届满，往往经历了几十年，在此期间国民经济和社会都可能发生翻天覆地的变化。为了保护国家作为土地所有权人的利益，土地管理部门批准土地使用权续期的，应当组织相关机构和部门对土地出让金进行评估，参考周边的地价，以新确定的土地出让金与土地使用者签订新的土地使用权出让合同，出让的年限需要符合本法第十四条和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）第十二条的要求。
五、土地使用权未被批准续期的，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得
根据本条第二款的规定，土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。同时，依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）第四十条之规定，土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证，并依照规定办理注销登记。需要特别指出的是，依据物权法第一百四十九条之规定，非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。
相关规定
《中华人民共和国物权法》第149条；《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）第40～41条；《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》（〔1997〕国土〔法〕字第153号）。