1 研究背景、意义及必要性

1.1 研究背景

失业保险制度首创于欧洲，自1905年法国率先制定失业保险法至今，全世界已有82个国家建立了失业保险制度。在上百年的历史中，世界失业保险制度的发展也经历了由单纯保障失业者及其家庭的生活，到既保障基本生活、促进就业，又预防失业的发展演变趋势（王继远，2014）。我国失业保险制度起步于1950年的失业救济制度，初建于1986年，至今已有30多年历史。由于我国失业保险制度建立时间较晚，在建立之时就吸收了其他国家的经验，注重失业保险的促就业功能，并通过法律法规原则上规定了失业保险制度的保生活、防失业、促就业“三位一体”功能。党的十八大报告明确提出要增强失业保险对促进就业的作用。党的十八届三中全会提出要增强失业保险制度预防失业、促进就业功能。2014年《国务院关于进一步优化企业兼并重组市场环境的意见》（国发〔2014〕14号）提出稳岗补贴政策，2017年人力资源和社会保障部与财政部联合颁布的《关于失业保险支持参保职工提升职业技能有关问题的通知》（人社部发〔2017〕40号）规定企业职工可按规定享受技能提升补贴，进一步完善了预防失业功能。

目前，失业保险三位一体功能在国内已得到普遍认可，但人们对三位一体功能的理解还存在误区，而且在实践中确实存在有些功能发挥不到位的情况。一方面，在制度层面存在覆盖面较窄、受益面较窄、经办程序有待改进、促就业效果有待提高、促就业支出与就业补助资金职能重合等问题。归结起来就是：我国的失业保险政策与当前国情缺乏适应性。1999年颁布的《失业保险条例》（以下简称《条例》）第一条就规定要“保障失业人员失业期间的基本生活，促进其再就业”，这显示我国的失业保险政策在设计之初就带有“事后救济”特性，即政策着力点主要用于失业后的失业人员。但《条例》实施之后18年的历史表明，这一制度设计的主要初衷基本是落空的，从全年领取失业保险金人数（以下简称领金人数）看，2004年达到顶峰754万人，之后基本呈下降趋势，2012年下降至390万人，2016年缓慢回升到484万人，与2009年水平持平；从当月领金人数看，2016年底为230万人，而全国城镇登记失业人数为982万人，失业保险受益率（=领金人数÷城镇登记失业人数×100%）仅为23.4%，也就是说还有约77%的失业人员没有领取失业保险金。另一方面，我国的就业和失业格局具有特殊性，体现在企业退出市场和人员失业的过程中，城镇职工在企业、行业和产业内部的转移往往大于其向外排放，这样就产生了大量的隐形失业问题。另外，大量的农民工没有被纳入失业保险覆盖范围，统计局调查显示，农民工参保率仅为10%左右，而且参保的农民工无法享受与城镇职工相同的失业保险待遇。这些问题是失业保险制度建立之初没有考虑到的，也是在制度执行过程中出现的焦点问题，需要重新考虑失业保险制度的理念定位，思考如何提高失业保险政策的瞄准性。在这一问题上，有发达国家的先行经验可以借鉴，即改变失业保险的理念，将其从事后救济向事前预防转变，这已经成为国际失业保险发展的主要趋势，同时与此配套的失业保险政策更为积极主动，以促进就业和预防失业为导向，在失业保险的覆盖范围、待遇给付、费率调整以及基金支付范围方面做大的、系统性调整，形成具有效力聚合性质的“失业保险政策束”，本书将这一“束”失业保险政策称为“积极的失业保险政策”。部分国家更进一步，改原有的失业保险制度为就业保险制度，如日本、加拿大，其理念是用社会保险的机制解决就业问题，这已是积极的失业保险政策的发展方向。其实，我国部分地区也进行了积极的失业保险政策的相关探索和试点，如从2006年开始的东部7省（市）扩大失业保险基金支付范围试点工作，以及其他省份参照东7省（市）政策制定的用失业保险基金促进就业和预防失业的办法措施，积累了大量的可参考案例，为我们研究制定全国范围的积极的失业保险政策提供了丰富的素材。本书就是在此背景下研究积极的失业保险政策的概念定义、固有性质、理论框架和政策体系，以此为基础构建适合中国国情的积极的失业保险政策，为我国的失业保险制度向就业保险（保障）制度演进提供理论和实证依据。

积极的失业保险政策不是新鲜产物，早在2008年劳科所专题研究小组就提出要建立积极的失业保险政策，并对失业保险制度的发展做了长期规划，其主要特征就是发挥失业保险保生活、防失业、促就业的三位一体功能，以此为基础调整各项政策。刘燕斌（2011）提出要构建积极的失业保险制度。但相比于2008年、2011年，我国的经济社会环境发生了重大变化，突出表现在经济体量不断增大，经济结构不断调整，科学技术不断进步，人民生活水平不断提高，同时我国就业矛盾逐步从以总量矛盾为主向就业总量与结构性矛盾并存转变，就业形势逐步向多元化、灵活性转变，这就要求我国的失业保险政策必须不断适应经济社会发展和就业形势变化的总要求，逐步调整政策方向、转变功能定位，变被动的基本生活保障为积极的就业保障，保险理念由事后救济失业向事前预防失业转变，政策目标人群由失业人员向在职职工、参保企业拓展，促进失业治理方式由解决失业增量向稳定就业存量拓展，由此逐步建立起具有中国特色的积极的失业保险政策。

需要明确的是，积极的失业保险政策，不是中国失业保险制度建设的最终目的，而是从失业保险向就业保障转变的过渡阶段，是《失业保险条例》向“就业保险法”、“就业保障法”演变的政策平台和孵化器。研究积极的失业保险政策，对于当前的失业保险制度调整具有直接的现实意义，对我国中长期失业保险的功能定位和发展方向有指导作用。目前，《条例》的修订已基本结束，涉及的关键和焦点问题包括功能定位、参保覆盖范围、领金资格、基金支出项目、业务经办等，较1999年的《条例》已有较大完善，但失业保险制度的完善不是一蹴而就的，在新修订的《条例》实施过程中，仍旧需要对相关问题进行研究，根据经济社会环境的变化以及政策对象人群的政策需求的变化而做调整，本书的研究也有助于为解决上述问题提供思路。