二 能源安全与中国的和平发展战略

由于中国石油进口依存度逐步增加，能否保障充足、稳定、清洁的能源供应渐渐成为影响和制约中国经济发展的重要因素。自20世纪90年代以来，能源安全逐步上升成为中国国家战略重要组成部分，中国能源战略正面临着国内国际各种因素的约束和限制，面临着现代能源转型的挑战和压力。

1．国家安全保障的基础要素

随着时代的发展，国家安全的内涵与外延发生了很大的变化。国家安全观已经从以政治稳定和军事安全为基本考虑的现实主义安全观，发展为全球化时代动态和立体的综合安全观。

改革开放前后，中国的国家安全观发生了重大转变，即政治安全和军事安全的重要性和紧迫性开始减缓，经济安全在安全战略中的地位逐步上升。中国超越“战争与和平”的传统思维，以国家面临的各种威胁来确定国家安全，主要源于对全球化时代我国改革开放所面临的复杂形势的认知和研判。中国官方在公开文件中最早使用“国家安全”这一术语是1983年六届人大一次会议政府工作报告中，国务院提请这次大会批准成立国家安全部。在1997年中共十五大报告中，3处提到“国家安全”，并首次提到“国家经济安全”，这表明一种与传统安全观迥然不同的安全认知已经出现。经过多年的实践探索和理论思考，2002年7月中国政府发布了《中国关于新安全观的立场文件》，同年11月中共十六大报告明确提出“传统安全威胁和非传统安全威胁的因素相互交织”的科学论断，标志着中国官方最终形成了系统全面的非传统安全观。在东盟地区论坛外长会议上，《中国关于新安全观的立场文件》指出，安全威胁日益多元化、全球化，安全领域不断从军事、政治向经济、环境、科技、文化等领域扩展。该文件提出要加强对话与合作来寻求共同安全，由此正式形成了我国“互信、互利、平等、协作”的新国际安全观。在2002年11月党的十六大报告中，中国基本形成了既包括传统的军事、政治，又包括非传统的经济、恐怖主义威胁等在内的综合性国家安全观。2014年4月15日，中央国家安全委员会第一次会议首次明确提出了总体国家安全观，并首次系统提出了政治安全、军事安全、国土安全、经济安全、社会安全、文化安全、信息安全、科技安全、资源安全、生态安全、核安全大国11种不同的安全领域。

在实践中，包括能源在内的矿产资源的安全是国家安全的重要组成部分，并在国家安全中占有基础地位。能源是国民经济可持续发展的基础，而经济安全关系到国家的经济可持续发展、政治稳定、提高人民生活水平等诸多方面。在中国实现现代化和全体人民共同富裕的进程中，能源安全与能源战略日益成为当前国家安全战略中备受关注的重大问题。当前，能源资源已成为我国推进工业化、信息化、新型城镇化和农业现代化，构建全面小康社会和实现中国梦的重要物质基础。当前，我国能源安全面临众多新挑战。从实现经济发展目标的能源保障程度看，我国能源禀赋不高，需求增长旺盛，供求矛盾日益加剧，对外依存度逐年升高。此外，中国能源管理机构分分合合、不断调整，缺乏有效的能源安全管理体制，难以出台统一协调的能源战略和政策措施，存在能源安全规划与管理的制度性缺陷。面对来自多个方向、日益严峻的能源安全挑战，必须着眼于今后中长期国内外环境的可能变化，以前瞻性战略思维谋划应对举措。

2．转变发展方式的重要环节

随着环境保护和气候变化问题日益突出，能源安全的内涵大大拓展，不仅仅要求能确保经济发展的充足、稳定的能源供给，也要求能源发展方式的清洁、可持续性。

长期以来，我国的发展中存在严重的不协调、不平衡、不可持续的问题，亟待加快转变经济发展方式，从粗放型增长转变为集约型增长。对于我国而言，要想持续推进现代化进程，防止出现停滞甚至发生逆转，更离不开经济发展方式的转变。加快转变经济发展方式，需要推动能源技术的革新来带动经济社会的持续增长，坚持走中国特色的新型工业化道路，制定中国特色的新型能源战略。一是要努力在重要领域和关键环节实现改革的新突破，形成有利于加快经济发展方式转变的制度安排；二是把增强自主创新能力作为战略基点，进而赢得国际竞争新优势，最终实现经济社会的持续快速发展。

转变能源发展方式，是中国转变经济发展发展方式的重中之重。经历了30多年的高速发展，目前我国已进入工业化、城镇化、信息化快速发展的关键时期，人均能源消费已经达到世界平均水平，能源消费总量注定还会持续增加，保障能源安全任务将更加艰巨，能源资源和生态环境的约束不断加大。中央十七届五中全会和“十二五”规划纲要提出“推动能源生产和利用方式变革”，党的十八大报告进一步提出了“推动能源生产和消费革命”。由“变革”到“革命”的变化，不仅反映了转变能源发展方式的重要性和急迫性，也体现了中央对能源发展规律的新认识和国家能源战略思维的新变化。能源生产和消费革命需要建立全社会节能的长效机制，合理控制能源消费总量，大力发展新能源和可再生能源。党的十八大描绘了“努力建设美丽中国”的蓝图，提出了“着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展”，“支持节能低碳产业和新能源、可再生能源发展”等重大部署，为进一步推进能源发展方式转变指明了方向，也对低碳清洁能源发展提出了新的更高要求。

3．加强国际合作的关键领域

随着经济全球化的深入发展，商品、资本、劳动和技术等生产要素在全球范围内的自由流动，各国的相互依赖程度大大提高。与此同时，全球化也为能源供给和能源价格赋予了更多新内涵，一国的能源安全已经和全球能源市场的供需紧密相连，这是一个需要各国共同面对的全球性问题。

从全球能源资源的分布来看，能源资源自然赋存极不均衡。从当前的能源供需来看，我国人均能源资源占有量远远低于世界平均水平，已经成为我国发展所面临的瓶颈制约。随着我国石油、天然气等消费量不断增加，对外依存度也越来越高，必须通过国际合作实现资源的全球化配置。

中国在国际能源合作中坚持国际能源主权、共同开发、安全至上、清洁利用、机制保障的原则，注重合作主体的多层次、合作对象的多元化、合作模式的多样化。在战略定位上，中国国际能源合作立足于中国经济发展和能源安全保障能力，积极推动国际能源互利合作，要求尽快融入现有国际能源秩序，尽力谋求制定对中国有利的国际能源规则，确保中国能源利益的最大化。我国进口能源增长迅速，大大缓解了我国的能源供需紧张的矛盾。就投资而言，能源和资源类投资一直是中国非金融类直接投资的重要组成部分。随着中国对外直接投资的迅速发展，海外并购成为中国企业“走出去”的新模式。在中国企业海外并购中，能源和资源类并购案占到了非常重要的位置。中国海洋石油有限公司2013年2月，斥资151亿美元完成收购加拿大尼克森公司的交易，成为中国企业成功完成的最大一笔海外并购。

4．制定外交政策的基本依据

随着能源作为战略资源地位的凸显，无论是西方发达国家还是广大发展中国家，无论是能源出口国还是能源进口国，都把维护能源安全作为国家利益的重要内容，也是各国制定外交政策的基本依据。在国际体系中，各国能源资源状况是全球财富和权力分配格局的基础要素。能源出口国的资源储量和出口能力，不仅赚取了大量的外汇，也为利用这个战略杠杆撬动其他战略利益提供了战略支点。能源进口国为了确保能源安全，不仅要向出口国支付巨额外汇，也需要在其他领域做出让步抑或交换。各国能源安全战略密切互动，影响着国家间关系的发展，也是导致国际冲突、竞争与合作的重要因素。

能源安全是我国国家利益的核心内容，而保障充足、稳定、廉价、清洁的能源供给是实现中国经济社会发展目标的基本前提。能源安全不仅是我国完成全面建成小康社会和顺利实现现代化的物质基础，也是中国实现和平崛起的重要保障。随着能源市场全球化进程的逐步加快，能源领域的摩擦与冲突在所难免，随之而来的国际对话、磋商和协调日益活跃。由于我国资源“走出去”战略实施较晚，留给我国可以介入和利用的能源空间已十分有限，基本上属于政局不稳、社会动荡的敏感，甚至危险地区，这进一步加剧了中国能源不安全的形势。从国际关系历史来看，能源安全很有可能成为以美国为首的西方国家制约中国经济发展、影响中国外交政策的重要领域。事实上，西方国家一直在资源开发、企业并购、低碳技术等领域对我国采取遏制措施，我国利用境外能源资源的国际环境局部趋于恶化。再者，资源民族主义和贸易保护主义抬头，也使得我国能源企业“走出去”开展国际合作面临更多风险。为了确保能源安全，建立全球能源供应体系，中国能源外交立足于自身实力，统筹国内与国际、地区与全球、双边与多边、议程与领域，深化国际能源合作，加强国际能源协调，尽可能地化解风险和消除威胁，为中国维护能源安全、推进能源国际战略塑造良好的国际环境。

5．参与全球治理的重要渠道

一般认为，全球治理是指在没有中央权威干预的情况下，由包括国际组织、非政府组织、跨国公司和公民运动等不同层次的行为体，通过参与、谈判和协调等方式，以国际规范、国际制度所形成的框架为基础而进行的全球合作。全球治理的实质是以全球治理机制而不是政府权威为基础，强调行为者的多元化和多样性，坚持合作方式的协商民主。从国际实践来看，全球治理的议题不断扩展，功能领域不断深化。目前，世界能源体系存在许多亟待解决的问题，例如，如何合理加快油气资源开发，如何培育有序竞争的能源市场，如何促进绿色能源技术的研发，如何构建全球能源安全预警体系，如何加快多层次全方位的国际能源合作等。事实上，由于产油国与消费国、消费国与消费国之间存在太多的认知差异，缺乏必要的沟通、协调机制，油气供应安全得不到有效的保障。而在支持新的绿色技术方面，也缺乏一个全球的监管机构，各国难以实现互利共赢。目前的全球能源治理呈现治理主体多元化、治理机制多层次、治理目标分散化的趋势。多年来，国际能源署（IEA）成功地建立了西方国家的能源安全机制，有效避免了石油危机的发生和蔓延，并在全球气候变化治理过程发挥了关键性的作用。IEA隶属经济合作与发展组织（OECD）框架，目前仅仅有34个成员国，然而随着全球经济格局的改变和新兴发展中大国的崛起，目前国际能源署需要提升权威性、代表性和协调能力，吸纳中国、印度、南非等新兴经济体的积极参与。

随着工业化的快速发展，中国已经成为世界重要的能源生产大国、消费大国和能源进口大国。中国不仅改变了世界经济和贸易的格局，也改变了世界能源格局。随着中国与世界深度互动，国际社会对中国能源战略的限制和要求不断增强的同时，中国对国际能源秩序的影响和塑造能力也日益提高。中国全面参与全球能源治理，一方面是源自中国自身的发展离不开全球能源治理秩序的构建，中国的能源安全利益是在参与全球能源治理的进程中不断塑造和明确的；另一方面，全球能源治理也离不开中国的积极参与，这是国际社会对和平崛起的中国勇于承担国际责任的期待。作为全球能源格局中举足轻重的大国，中国的能源安全战略与能源政策会直接影响全球层面、地区层面、双边关系的能源合作进程。

在全球能源治理中，功能结构断层化、参与主体多元化和治理目标分散化的趋势日益凸显，对中国身份的塑造和影响逐渐加大。中国采取怎样的能源发展战略积极参与全球能源治理，不仅事关中国的和平发展和繁荣稳定，也涉及国际新能源秩序的构建与稳定。在此背景之下，中国需要对国际能源格局和趋势做出准确研判，对中国能源安全态势要有清醒的认知。全面参与全球能源治理，避免风险因素通过“链条效应”和“蝴蝶效应”在全球范围内的迅速传导与扩散，积极展开综合性、多层次和一体化的能源外交。