案例15 坚持四化联动 构建江城特色社区养老服务圈

基本情况

武汉市是全国较早进入人口老龄化社会的城市之一，早在1993年，全市60岁及以上人口占户籍人口总数的比例超过10%，步入了老龄化社会，属于典型的“未富先老”和“未备先老”的城市之一。2016年底，60岁及以上的户籍人口达到172.7万人，占全市户籍总人口的20.7%，比全国16.7%的比例高出4个百分点。近年来，在市委、市政府的统一部署下，武汉市按照国务院、民政部和省民政厅的决策部署，结合实际，开拓创新，不断做大居家养老、做强社区养老、做实机构养老，具有武汉特色的“以居家为基础、社区为依托、机构为补充，医养相结合”养老服务体系正在加速推进，养老设施总量持续增长，养老服务保障功能不断丰富完善，初步形成了“以信息化为手段对接居家养老、以社会化为支撑强化社区养老、以市场化为依托发展机构养老”的立体式、多层次养老服务网络。“9055”养老服务格局和“10分钟养老服务圈”初显成效。目前武汉市各类养老机构294家，养老总床位6.45万张，每千名老人拥有养老床位数37.4张。建成社区居家养老服务中心（站）和农村老年人互助照料中心753家，累计提供家政服务、助餐应急、康复护理、精神慰藉等综合性服务近1000万人次，全市特困老人自愿条件下集中供养率达到100%。

主要做法

近年来，武汉市从重机构养老逐步转向重居家养老服务，重点围绕提升社区居家养老服务功能，满足老人多层次、多样化的居家养老服务需求，加大创新工作力度，着力打造“没有围墙的养老院”，初步形成了政府引导、社会参与、形式多样、网络健全的居家养老服务新格局。

1．筑基谋远，统筹推进居家养老服务长效机制建设

按照“在规范中求发展”的工作思路，从多个方面完善了服务管理机制。一是加强政策规划引领。出台了《社区居家养老服务工作手册60条（试行）》《武汉市工商行政管理局 武汉市民政局关于鼓励企业和社会组织参与社区居家养老服务的通知》《关于深化养医结合工作的指导意见》《市民政局关于印发2014年全市提升社区养老和居家养老服务水平工作方案的通知》《关于深入推进社区居家养老信息系统建设的通知》《关于印发政府为特殊困难老人购买社区居家养老服务项目实施方案》等文件，健全了社区居家养老服务政策支撑体系。二是建立运行扶持机制。非营利性社区居家养老服务实体用水、用气等价格按当地居民用水、用气价格执行。落实社区居家养老服务设施的建设、运营补贴资金，社区居家养老服务中心的建设补贴标准为每个10万元，运营补贴为每个6万元；社区居家养老服务站的建设补贴为6万元，运营补贴为3万元，保障了居家养老设施的健康运营。三是完善服务标准和监管机制。2015年启动了居家养老服务中心（站）建设标准的制定，并向市质量监督局申请立项。标准从人员管理、服务内容、服务流程等方面对居家养老服务中心的服务予以规定，引导居家养老事业健康发展。投入资金50万元，通过政府购买服务的方式，引进第三方社会力量，对该市512家居家养老服务中心每季度开展一次检查，并对其运行情况进行等级评定，促进全市居家养老服务中心规范运营。

2．呼应需求，务实推进居家养老服务项目建设

以社会服务为主、社区服务和政府购买服务为辅，根据老人需求，探索创设了服务模式、服务项目、建设模式，从多方面促使服务落地。一是明确服务模式。确定了家政服务、助餐应急、康复护理、精神慰藉、社区日间照料和特色服务相结合的“4+1+X”服务模式。二是确定服务项目。以社区为单元，整合服务资源，组织各类服务团队为居家老人分类提供钟点保洁、健康咨询、就医指导、送餐入户等基本服务项目，开展预约洗衣、维修、理发等特色服务。将每项服务呼叫并联，实现了受理平台和家属之间同步响应，确保老人需求不漏接、全响应。三是探索多种建设模式。从增总量、强功能、重保障3个方面推进养老服务设施建设。近3年来，市、区、街安排资金近4.74亿元，整合利用多方现有资源，加强社区养老服务设施与社区服务中心（服务站）、党员群众中心、社区卫生服务中心以及文化、体育等设施的资源整合和功能衔接，提高使用效益。新建了583个社区居家养老服务中心（站）、170个农村老年人互助照料中心。将面向社区老人提供普通保障型养护和日托服务、规模在200张床位以下的养老机构，创新定位为社区养老院，并同步出台了空间布局规划、培育发展措施，确定采取新建一批、改建一批的办法，全市已建成社区养老院164家。四是增强风险保障能力。2012～2015年投入资金7240万元，落实了社区居家养老服务中心（站）建设运营补贴；投入资金470余万元，采取“保场地”的办法对全市742批次的养老服务中心（站）办理了场地意外伤害险，较好规避了运营风险。

3．多元发展，分类推进了居家养老服务队伍建设

以社区为基础、社会力量为支撑、志愿者和社工为补充，汇聚政府购买服务、社区基本服务、社会组织服务、志愿者服务，加强服务队伍建设。一是增设养老服务窗口。按照“有席位、有人员、有电脑、有老人信息、有电话”的标准，在全市1300多个建制镇的社区增设养老服务窗口，服务窗口主要承办社区有关养老政策的宣传和具体落实工作；负责社区使用“一键通”老年人的信息录入和更新；协助“一键通”服务平台参与服务团队的组建管理工作；承接并组织社区志愿者等社区服务力量开展关爱等服务。二是加强政府购买服务。按照“加事、加钱、不加人”的原则，确定了社区居家养老服务2万元/社区的工作补贴标准，落实了具体工作人员，保障了窗口正常运转。为全市社区居家养老服务中心（站）新设368个公益性岗位，用于社区养老服务设施管理服务，组织开展日间托老服务。三是组织社会服务。按照每个社区保证有3～5个社会服务加盟商的要求，以街道或社区为单位，摸清辖区资源，广泛动员、积极鼓励企业和社会组织参与居家养老服务，商洽了如中百仓储、侨亚集团、炎黄家政等一批综合性、大型服务商的连锁加盟。目前，全市已组织5000余家企业和社会组织与“一键通”管理平台或互联网养老平台签订了协议，为老人提供社区居家养老服务。四是推动养医融合。各个社区依托“一键通”信息系统平台，拓展居家养老服务范畴，将全市65岁及以上社区老年人列为家庭医生的签约对象，将“家庭医生”团队纳入了居家养老服务队伍。通过电话咨询或预约上门服务的方式组织开展以健康咨询、就医指导为基本服务内容的康复护理服务，推动了居家养老、社区养老与医疗卫生的有效结合。截至目前，全市共签约社区老年人25.8万余人。

经验效果

经过近几年的发展，武汉市成为全国唯一集聚近4年来所有全国性养老服务改革试点项目的城市。2015年全国民政工作会议在武汉召开，现场推广了江汉区社会福利院和百步亭为老服务平台的做法，形成了具有武汉特色的“以信息化为手段对接居家养老、以社会化为支撑强化社区养老、以市场化为依托发展机构养老、以政策化为保障推进医养结合”的立体式、多层次养老服务网络及一批可复制的经验。

按照“政府搭台、市场推进、社会运作”的总体思路，对全市现有的社区居家养老信息服务平台进行优化升级，并将平台择优交给社会力量运营管理。2013年至今，为全市1126个社区65岁及以上有需求的老年人，发放了“一键通”29万多部。目前全市社区居家养老信息服务平台提供商已纳入5000多家服务团队。居家养老服务信息化平台建成，受到失独、失能、空巢等困难老人的欢迎，一定程度上满足了社区居家老人的养老服务需求。仅2016年，全市各信息平台共接收呼叫319445次（不包括网内免费互相通话的次数），其中助餐应急42954次，占13.4%；家政服务120075次，占37.6%；康复护理12475次，占3.9%；心理慰藉115550次，占36.2%；其他28391次，占8.9%。

制定印发了《武汉市“互联网+养老”工作实施方案》，在全市形成每个区一个“互联网+居家养老”信息化服务平台，充分整合居家养老的家庭优势，形成新的社会服务和商业运行模式，重点扶持了一批企业开发“互联网+”的养老智能穿戴设备、服务软件和相关服务项目，侨亚集团开发的健康监测智能腕表、“爱家养老”居家服务信息平台等已在全市发展了30万注册用户，整合实体服务商1200余家，完成服务订单近3万笔。东方智立社区服务有限公司的“智慧云服务中心”、盛世天颐的“天宝养老服务云平台”已在该市落地。将老年优待证办理和高龄津贴发放作为“马上办、网上办、一次办”重点改革项目，已开发建成全市养老服务信息平台，在街道实现人社、公安、卫计等部门数据信息比对，实现老年优待证办理和高龄津贴发放全程网上办理，实现老人足不出户申领老年证和高龄津贴。

按照主体多元化、服务专业化、运行市场化的改革推进方向，探索推行养老服务社会化、市场化的管理模式和运行机制。以政策资金为引力，聚合养老服务社会资源，撬动吸引社会资金40多亿元进入养老服务领域，通过购买服务、服务补贴等办法，以企业和机构为主体、社区为纽带，整合为老服务加盟商5000余家。引入侨亚集团、晚情枫、温馨家园、盛世天颐、道能义工等社会组织（公司），推动近200家社区老年人服务中心实行社会化运营，全市社区养老服务设施的社会化运营率达到30.5%，有效覆盖近600多个社区，每天提供助餐、健康咨询、文娱活动等服务达到12万余人次。引入第三方评估机构对设施运营情况进行监管。“道能幸福食堂”“晚情枫”的做法经验分别被民政部、中央电视台、《人民日报》等宣传报道。