二、不能确定明确被告的法律后果
行政诉讼法第51条第3款规定：“起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。”第2款中规定：“不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。”本条司法解释第2款即是对起诉状所列被告不明确这一特定情形下的具体处理程序。按照本款规定，如果原告在起诉状中列写的被告信息不足以认定明确的被告的，人民法院应当给予指导和释明，告知原告进行补正。当然，如果原告的起诉状内容还存在其他欠缺或者错误，也应当按照行政诉讼法的上述规定一并予以告知。原告经补正后，能够确定明确的被告的，即符合了行政诉讼法第49条第2项规定的起诉条件；原告拒绝补正或者经补正后仍不能确定明确的被告的，则其起诉不符合法定起诉条件，人民法院应当裁定不予立案，并载明不予立案的理由。当然，原告对不予立案裁定不服的，可以提起上诉。
【典型案例】
最高人民法院（2017）最高法行申366号李某某诉安徽省怀远县政府一案中认为，案件的核心争议是再审申请人李某某起诉的被告是否适格的问题。在行政诉讼中，被告适格包含两个层面的含义。一是形式上适格，亦即行政诉讼法第49条第2项规定的“有明确的被告”。所谓“有明确的被告”，是指起诉状指向了具体的、特定的被诉行政机关。但“明确”不代表“正确”，因此被告适格的第二层含义则是实质性适格，也就是行政诉讼法第26条第1款规定的，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。又按照行政诉讼法第49条第3项的规定，提起诉讼应当“有具体的诉讼请求和事实根据”，这里的“事实根据”就包括被告“作出行政行为”的相关事实根据。就本案而言，再审申请人以怀远县政府对其房屋实施了强制拆除行为为由，以怀远县政府为被告提起本次诉讼，被告虽然是明确的，但并不符合实质性适格的要求。根据原审法院查明的事实，怀远县政府提交的行政处罚决定书、行政执法执行决定书、执行公告等证据已证明系怀远县城市管理行政执法局对再审申请人的房屋具体实施了拆除行为，且怀远县城市管理行政执法局作为政府工作部门是独立的行政主体，亦具有为其行为独立承担法律责任的能力。再审申请人虽提供了照片、证人证言等材料，以此证明怀远县政府是实施主体，但其提供的证据均不能否定怀远县城市管理行政执法局作出的行政处罚决定书、行政执法执行决定书等法律文件的效力。在此情况下，再审申请人仍坚持以怀远县政府为被告进行诉讼，显然不具有行政诉讼法第49条第3项要求的“事实根据”。在原审法院予以释明的情况下，再审申请人仍拒绝变更被告，属于2015年《适用解释》第3条第1款第3项规定的“错列被告且拒绝变更”“已经立案的，应当裁定驳回起诉”的情形，一审法院裁定驳回起诉、二审法院裁定驳回上诉，并无不当。至于再审申请人所主张的强拆行为违法等问题，不是在审查是否符合法定起诉条件阶段所应审查的事项，因此对于再审申请人的该项主张，本院不予支持。综上，再审申请人李某某的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第91条规定的情形。遂裁定驳回李某某的再审申请。
【相关规定】
《中华人民共和国行政诉讼法》
第49条 提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
（撰写人：李小梅）
第六十八条 行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：
（一）请求判决撤销或者变更行政行为；
（二）请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务；
（三）请求判决确认行政行为违法；
（四）请求判决确认行政行为无效；
（五）请求判决行政机关予以赔偿或者补偿；
（六）请求解决行政协议争议；
（七）请求一并审查规章以下规范性文件；
（八）请求一并解决相关民事争议；
（九）其他诉讼请求。
当事人单独或者一并提起行政赔偿、补偿诉讼的，应当有具体的赔偿、补偿事项以及数额；请求一并审查规章以下规范性文件的，应当提供明确的文件名称或者审查对象；请求一并解决相关民事争议的，应当有具体的民事诉讼请求。
当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。
【解释要点】
本条是关于诉讼请求的规定。
【适用指南】
修改前的行政诉讼法第41条规定了起诉条件：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”修改后的行政诉讼法第1项修改为“原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”，其余三项没有修改。司法实践中，对于“具体的诉讼请求”的含义存在较大的争议。有的观点认为，诉讼请求只要是具体的，就满足了诉讼请求的要件；有的观点认为，具体的诉讼请求的内在要求并不明确，应当类型化处理；等等。
本条对“具体的诉讼请求”作了列举规定，主要考虑是：第一，目前，由于原告的法律知识、诉讼能力方面的限制，导致其在提起诉讼时不能正确表达诉求，往往笼统提出诉讼请求，导致法院因其不够“具体”而裁定不予受理（不予立案）。第二，行政诉讼法修改之后，原告的诉讼请求获得了极大的扩展。除传统的撤销、变更、履行诉讼之外，还包括一并审理民事争议、赔偿诉讼等。[1]对于这些诉讼请求，有必要予以适当的细化，应当纳入“具体的诉讼请求”的范围，并通过司法解释予以明确，便于当事人便捷地选择具体准确的诉讼请求。第三，由于对“具体的诉讼请求”没有明确的要求，法院也缺乏相应的裁量标准、审理标准，不利于规范法院的审理行为和保障原告的合法权益。第四，法治社会一般要求对于公民、法人或者其他组织的保护须是完整的、无漏洞的。从诉讼种类角度规定诉讼请求，将相同、类似的诉讼请求归入特定的诉讼类型，有利于权利的全面的、无法律漏洞的保护。综观各国行政诉讼制度，尤其是大陆法系，对于当事人诉权的关注，一般切入不同的行政诉讼类型中研究。因之，“各国之行政诉讼，习惯上仍循一定之方式、形式或类型，原告始得就其所受侵害，请求行政法院提供救济，而行政法院亦仅能就法定之诉讼种类所相应得以救济之方法为裁判”。[2]在行政诉讼法修改过程中，许多学者提出行政诉讼法应当按照行政诉讼类型进行整体修改，这种观点虽然没有被采纳，但是，明确有关具体的诉讼请求、举证责任、判决方式等，已经获得共识。特别是在判决的有关内容中，鲜明体现了诉讼类型制度。
“具体的诉讼请求”是指原告向人民法院提出的要求保护的实体权利请求应当具体明确。从域外的经验来看，在不同的诉讼类型制度中，法院的审理对象、审理方式、原告提出的诉讼请求、起诉条件、举证责任、判决方式等存在巨大差别。因此，域外行政诉讼法对此做了大量详细的规定。
[1] 袁杰主编：《中华人民共和国行政诉讼法解读》，中国法制出版社2014年版，第136页。
[2] 蔡志方著：《行政救济法新论》，元照出版公司2000年版，第169页。