（三）行政行为违法并不必然导致取消特许经营权

江苏省高级人民法院在赣榆某燃气公司与连云港市赣榆区人民政府、连云港某燃气公司特许经营权一案中认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条规定，被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。因本案所涉特许经营的产品为天然气，是涉及居民生活和企业生产的重要生活与生产资料，该能源作为清洁能源在环境治理等方面亦发挥重大作用，且随着赣榆地区经济的迅速发展和群众生活需求的提高，对该能源的需求不断增长，该能源的供给问题直接关系到该地区经济发展、社会生活、环境保护等公共利益。本案中，连云港某燃气公司目前向赣榆区的年供气量约6000万立方米，而目前赣榆某燃气公司向赣榆区的年供气量约300万立方米，因此，如果撤销原赣榆县政府授予连云港某燃气公司的被诉特许经营权，将会对赣榆区的经济发展、社会生活、环境保护等公共利益产生重大不利影响。据此，原审法院认定被诉特许经营权不宜撤销，并依法作出确认原赣榆县政府授予连云港某燃气公司的被诉特许经营权违法及原赣榆县政府应在判决生效后六个月内采取相应补救措施的判决并无不当。

再如，在某燃气公司诉寿光市人民政府、潍坊市人民政府解除政府特许经营协议案中，山东省高级人民法院认为：被上诉人寿光市政府作出47号通知收回上诉人燃气经营区域授权的行为，事实清楚，证据充分，但违反法定程序，应当确认该被诉行政行为违法。因本案涉及寿光市供气公共事业，上诉人长期不能完成燃气项目建设，无法实现经营区域内的供气目的，达到解除特许经营协议的法定条件，且经营区域内燃气项目特许经营权已经实际授予他人，行政行为一旦撤销不仅会影响他人已获得的合法权益，而且会影响居民用气，损害区域内公共利益，故对上诉人提出撤销被诉行政行为的诉讼请求，不予支持。因燃气项目已经开工建设，被上诉人寿光市政府收回上诉人燃气经营区域授权的行为必然令其造成一定程度的损失，在该行政行为被确认违法又不宜撤销的情况下，被上诉人寿光市政府依法应当采取相应的补救措施。[10]

百色市中级人民法院在原告田阳某燃气有限责任公司请求撤销田阳县人民政府赋予清洁能源有限公司田阳县管道燃气特许经营权的具体行政行为一案中，最高人民法院在再审申请人广西梧州市某管道燃气发展有限责任公司因与被申请人苍梧县人民政府、苍梧县住房和城乡建设局、广西某能源有限公司及二审上诉人梧州市市政和园林管理局特许经营合同纠纷一案中，新疆维吾尔自治区高级人民法院在上诉人新疆兴源建设集团有限公司、上诉人和田天瑞燃气有限责任公司因与上诉人和田市人民政府、上诉人和田市住房和城乡建设局行政合同一案中，均确认了被诉行政行为违法，但不撤销行政行为。

需注意的是，不撤销行政行为并不代表行政机关不承担责任，在上述众多案件中，法院均判决行政机关采取补救措施。只是如何采取补救措施，在执行中，确实是一个难题。